Децентрализация. Стратегия меняется?

Вся риторика публичного пространства сейчас направлена на выборы. И у нее есть две составляющие - национальная и местная. Одни пытаются въехать в руководство громад и областей, критикуя децентрализацию, другие - используя ее нынешние возможности и доступ к правящей партии.

В этом предстартовом оркестре политиков, политологов, чиновников, экспертов, каждый из которых играет лишь свою мелодию и по возможности как можно громче, трудно разобраться, что происходит, где правда, а где просто режиссерская заготовка.

Куда вообще будет двигаться украинская децентрализация? К завершению реформы в формате, определенном концепцией, где именно территориальные громады являются основным субъектом местного самоуправления? Или к фактической федерализации, когда областные рады и "олигархи, которым отданы на откуп регионы", будут решать, кому быть главой и как должны действовать те или иные территориальные громады?

А может, уже речь идет о сворачивании децентрализации и установлении жесткой вертикали государственной/президентской власти?

Не секрет, что реформа 2014–2015 годов осуществлялась по лекалам, подготовленным в 2008–2009 годах. Именно тогда проделали большую работу по моделированию территориальных громад и районов, разработали основные законопроекты: о праве территориальных громад на объединение, об административно-территориальном устройстве, а также разные методические рекомендации для моделирования и расчетов.

Следует заметить, что первую Концепцию реформы местного самоуправления и территориальной организации власти приняли еще в июле 2009-го распоряжением №900р. В 2014–2015 годах мы взяли эти разработки за основу, и реформа начала реализовываться. Если сравнить утвержденные громады и районы в 2020-м, то они кардинально не отличаются от проектов 2008–2009 годов.

Однако сейчас запас этих работ исчерпывается, да и условия несколько изменились. С одной стороны, есть огромная поддержка доноров, которой не было в то время, выросло много разных экспертов, которые занимаются вопросами реформы в течение 2014–2020 годов, и это очень хорошо. С другой - разбалансировка этапности работ, отсутствие координации политики в этой сфере внутри органов исполнительной власти и частая смена министров, что усложняет такую работу.

Сейчас ключевой задачей является довольно быстрое и системное продвижение нового законодательства для органов местного самоуправления и местных государственных администраций на постреформенный период после выборов 25 октября 2020 года, прежде всего в части компетенций и полномочий органов (не только райрад и РГА, но и территориальных органов исполнительной власти). Также необходима быстрая работа по изменению статуса имущества РГА, районных рад в ликвидируемых районах.

Работы здесь очень много, и ее нужно выполнить разумно и на системном уровне, чтобы изменение районного деления не повергло украинское общество в новый виток хаоса.

Но, вопреки здравому смыслу, сейчас происходит много надуманных дискуссий о том, насколько правильно завершается реформа, чего в ней не хватает и какие риски она несет для украинского общества и украинского государства.

От руководства государства общество слышит очень разные сообщения, значительная часть которых весьма контроверсионные и, по сути, направлены не на сотрудничество.

Как следствие, из-за непонимания консолидированной позиции современной украинской власти по реформе происходит полная дезориентация общества, и это становится проблемой как самой власти, так и в целом украинцев.

"Не могут мэры быть против президента, против вертикали власти. Это против государства. Это чистый сепаратизм, который они прикрывают децентрализацией" - Владимир Зеленский.

"Поэтому позиция АГУ "мы здесь местные элиты, примите нам тот закон, который мы написали" - тоже не совсем правильная. Но я уверен, что мы в любом случае выстроим с мэрами конструктивный диалог. Не с этими, так с другими. Потому что ситуация после местных выборов даст какой-то другой status quo политической карте страны" - Александр Корниенко.

"По моему мнению, субрегиональные образования нужны, ведь 1300 громадам будет трудно договариваться и принимать совместные решения. Бюджетов в районе не должно быть, но этот объединительный и координационный элемент должен остаться" - Денис Шмыгаль.

"Итак, районы ликвидируют, а на субрегиональном уровне появляются округа. Но округ - это не заменитель современного района. Функция округов не такая, как у современных районов. Авторы концепции склоняются к тому, что округ - сугубо административная единица, и местного самоуправления на этом уровне не будет. Соответственно, не будет и местных рад" - Александр Корниенко на презентации концепции изменений в Конституцию.

"У нас есть стратегия построения государства - не позволить появляться феодальным княжествам, не допустить даже на йоту оснований для федерализации нашей страны" - Андрей Ермак.

При таких весьма разных сообщениях со стороны представителей высшей власти у многих возникают сомнения - куда будет двигаться украинская децентрализация? И двигается ли она вообще?

Кстати, о сильной вертикали уже говорил президент. А на ZN.UA даже появилась "программная" статья народного депутата от партии власти "Либеральные реформы в эпоху неофеодализма" с обоснованием такой необходимости: "Самый свежий пример в Украине - реформа децентрализации. При наличии сильного сознательного среднего класса и развитого буржуазного общества она была бы стимулирующим фактором для развития регионов и улучшения условий ведения бизнеса. Но в условиях неофеодализма она несет обратный эффект, поскольку усиливает не громады, а преимущественно местных князьков-неофеодалов.

В результате, вместо стимулирования бизнеса, децентрализация способствует лишь дезорганизации системы госуправления, экономическому и политическому сепаратизму. Ни народ, ни малый и средний бизнес никак не ощутили плодов децентрализации, зато местные князьки получили возможность сказочно обогащаться за счет распила огромных денег, остающихся на местах, и усиливать личную власть… И альтернативы установлению жесткого антифеодального режима в Украине практически нет".

На мой взгляд, власти надо все же определиться - завершение реформы должно происходить согласно принятой ранее концепции или есть новая идея? Если да, то эту новую идею должны одинаково артикулировать все участники властной команды.

Что касается децентрализации и сепаратизма, то здесь следует понимать, что украинский вариант децентрализации как раз сшивает страну, с одной стороны, придавая громадам новый импульс развития и ответственности за свое будущее и свою власть. А с другой - позволяет громадам выйти на прямые отношения собственно с государством, без участия в этом промежуточных звеньев - районов и регионов.

Таким образом, центр и громады объединяются тысячами вертикальных связей, сотрудничество между громадами создает тысячи горизонтальных связей, и так формируется государственная устойчивость. Громады не являются сепаратистами или автономистами. Такую угрозу могут создавать регионы, если полномочия между разными уровнями территориального устройства распределены неправильно. Кстати, регионализация в Украине образца 2004-го и 2014-го происходила по линии и областных государственных администраций и областных территориальных органов исполнительной власти. Просто вспомните, кто первым перешел на сторону сепаратистов в Донецке и Луганске? Подчиненные Киеву милиция и прокуратура. Но пойдем дальше.

Ключевое утверждение разных народных депутатов, экспертов, политологов, журналистов: в Украине сформировалась система неофеодализма на районном уровне, поэтому мы должны эту систему разрушить. Способ уничтожения такого неофеодализма тоже простой - не избирать районные рады.

В целом я с большой осторожностью отношусь к ситуации, когда вдруг в информполе начинает доминировать один тезис, взятый неизвестно откуда. Даже если его неожиданно достают из кармана мои единомышленники. Если нет никакого исследования, если нет никакого объективного подтверждения распространяемого тезиса, жди беды, ведь, скорее всего, этот тезис родился где-то в лаборатории проектирования управляемого хаоса.

Если взять районный уровень в Украине, то в нынешних районах нет феодализма, он был разрушен в течение минувших пяти лет. Главным разрушителем влияния на все районные процессы "хозяйственников" районного уровня стали децентрализация, изменение функций прокуратуры, создание межрайонных подразделений органов государственной власти - тех же прокуратур, судов, налоговых, пенсионных фондов и др. (Безусловно, без реформы правоохранительной системы и судов мы не можем говорить о стопроцентном положительном результате, но межрайонные органы как раз и нивелируют районный "неофеодализм".)

В районе агропроизводитель на 2–5 тысячах гектаров был влиятельным человеком, когда сельрады были маленькие, и он их понемногу подкармливал, и когда в районе были все государственные органы и через район шли бюджетные средства, он там тоже решал все вопросы в сауне с главным милиционером, прокурором, судьей, эсбэушником... После создания объединенных громад, их выхода на прямые отношения с госбюджетом, потери большинством районов полного набора государственных органов и при ограниченном бюджете ситуация кардинально изменилась.

Так называемый неофеодализм - это не уровень районов, это уровень региона. Разве ситуацию вокруг Южного-Сычавки в Одесской области закрутила районная рада или районный магнат? Нет, это депутат облрады и ключевой магнат области. А Новоднестровск? Кто, по сути, выиграл у Черновицкой ОГА и КМУ битву за Новоднестровск? Магнату областного уровня не по зубам оказался город, и он взял его в осаду. И ему методика, решения рад, решения правительства не указ. Он победил. А кто в Харькове указал его место председателю ОГА? Районный фермер? Как раз нет. Концентрация капиталов и достаточного влияния происходит именно в пределах региона, а не района.

Именно поэтому риск неофеодализма идет не от районных рад, а от областного уровня, где и происходит концентрация капиталов и реальной власти олигархов. Когда кто-то называет фамилии Коломойского, Ахметова, Пинчука, Жеваго, Вадатурского, все понимают, о каких регионах идет речь.

Введя тотально партийные выборы в областные рады, мы точно порождаем ситуацию для окончательного оформления на этом уровне феодалов, ведь эти влиятельные региональные магнаты проведут туда свои проверенные кадры или просто купят партийные структуры, являющиеся ключевыми субъектами выборов. Если же мы передадим на область еще и остатки естественных для района полномочий и районы лишим какого-либо представительного голоса, то феодализм точно может стать реальностью.

Децентрализация - интеллектуально весьма сложная реформа, требующая постоянного "конструкторского" надзора, чтобы при внедрении не происходили не санкционированные "главным конструктором" (специальным органом или хотя бы Минрегионом) изменения, которые могут не просто повредить реформе, но и дискредитировать ее. К сожалению, этого не произошло когда-то, а теперь уже поздно. Есть лишь ожидания, что из-за довольно мощной инерции реформы она завершится с минимально возможными в этих условиях потерями.

Децентрализованная Украина показала себя весьма стабильной демократической системой, которая способна оперативно реагировать на такие неожиданные и глобальные вызовы, как пандемия коронавируса, и делать это более эффективно, чем вертикаль исполнительной власти. Поэтому завершение реформы должно учитывать это преимущество эффективного местного самоуправления и не похоронить его партийными "хотелками" или желанием установить вертикаль и тут.

Эта реформа - не процесс ради процесса. Децентрализация - это инструмент для роста громад, а значит, и регионов. Поэтому завершение децентрализации должно происходить с ростом внимания государства к региональной политике. Децентрализация и адекватная региональная политика развивают города и села, вселяют в людей энтузиазм и обеспечивают возможности для улучшения их благосостояния здесь, в своей громаде, создают сплоченность государства и украинского общества, что и является залогом нашей безопасности в изменчивом мире напряженностей, рисков и агрессии России.