Бикамерализм как требование времени

Решением Верховной Рады Украины от 04.03.2014 создана Временная специальная комиссия по вопросам подготовки законопроекта о внесении изменений в Конституцию Украины. Речь идет не только о собственно конституционном усовершенствовании, но и об обеспечении совершенной легитимизации конституционного порядка. Актуальны конституционное переосмысление задач нации и государства, смена ценностных ориентиров, критериев и основ организации публичной власти. При этом очевидно, что высший законодательный орган, политический истеблишмент не должны оставаться в стороне, они должны реагировать на настоятельные запросы общества, региональных общин по поводу децентрализации власти и расширения прав местного самоуправления. Мы должны строить сильное государство, опираясь не только на центральную власть, но и на общность интересов всех ее региональных составляющих. Обеспечить это можно более четким разделением властей, развитием системы сдержек и противовесов, а также децентрализацией. В основе этого процесса - переход к двухпалатности парламента.

Ни одна из унитарных стран европейского континента, соизмеримая по территории и населению с Украиной, не может себе позволить обходиться однопалатным парламентом. Тем более когда речь идет о стране с чрезвычайно разнообразными культурными, историческими, этнонациональными особенностями, присущими нашему государству.

Проблема децентрализации власти стояла и стоит довольно остро на протяжении всего периода независимости Украины. Ведь без должного распределения полномочий между "этажами" власти с соответствующей передачей ресурсов на места довольно сложно говорить о реальном и действенном местном самоуправлении. События, разворачивающиеся сейчас в Украине, подтверждают справедливость тезиса о том, что чрезмерная централизация власти приводит ее к слабости, поскольку большинство вопросов должны решаться на местах, а не официальным Киевом, или же их решение должно зависеть от передачи соответствующих ресурсов из Киева. Такая ситуация вызывает недоверие к власти, что создает благоприятную почву для возникновения различных сепаратистских течений.

В этом контексте идея двухпалатности парламента рассматривается как один из инструментов обеспечения сбалансированного развития регионов и равного их участия в принятии властных решений национального масштаба.

Для унитарных государств идея двухпалатности парламента противоречива, поскольку в ней усматривают сепаратистские интенции. Здесь действует идеологема, согласно которой унитарным государствам не свойственен бикамерализм. То есть бикамерализм наряду с сепаратизмом рассматривается как потенциальная или реальная угроза национальному единству, единству государства.

Поэтому остановимся на основных чертах конституционной традиции в Украине, на том, как она влияет на парламентаризм, на истоках двухпалатности парламента, в частности в сравнительно-правовом аспекте, а также на возможной модели ее внедрения в Украине.

Конституционная традиция и структура парламентаризма в Украине

Как предтечу двухпалатности парламента в Украине рассматривают традиции решения вопросов государственного значения Радой генеральной старшины и Казацкой радой в Запорожском войске и в период Гетманщины. Однако это - лишь предтеча отечественного парламентаризма.

Реальные практики двухпалатности парламента в истории украинского конституционализма были в составе Великого княжества Литовского и Речи Посполитой, в которых уже в период Средневековья функционировал парламентаризм. Это имеет важное значение для выяснения сущности содержания реальных практик парламентаризма, отображающих собственно национальную конституционную традицию, то есть пригодных для применения и реально и действенно функционирующих. Конечно, в период Средневековья механизм представительства лишь формировался, и нации в современном понимании еще не существовали. Ведь современные концепции национального суверенитета и нации-государства сложились в результате становления Вестфальской системы мирового порядка 1648 года.

Кстати, сегодня Вестфальская система мирового порядка находится в глубоком кризисе, что связано прежде всего с инвазией России в Грузию в 2008 году и аннексией этим же государством Крыма. Параллельно эти процессы происходят на фоне глобализации и интеграции, что предопределяет смену парадигмы деятельности парламентов. Их деятельность в таких условиях напоминает некое кружево, поскольку возникает необходимость согласовывать решения не только в плоскости конституционных органов власти, то есть в треугольнике: парламент - глава государства - правительство. Кружево взаимодействия парламента обеспечивается также с региональными представительными институтами, а также с наднациональными институтами. Так же, как Паны-рады с Сеймом в Великом Литовском княжестве или Сейм с Посольским собранием обеспечивали коммуникацию и представительство между разными сословиями в стратифицированном и иерархическом средневековом обществе.

Поэтому традиция бикамерализма не чужда правовой традиции Украины, она для нее органична. То, что она не была практически реализована в период национально-освободительной борьбы 1917–1922 г. и во времена независимости с 1991 года, не меняет сути, поскольку лишь демонстрирует присущий этому периоду дисбаланс в организации власти.

Сегодня постсоветская, чрезмерно централизованная система организации государственной власти находится в системном кризисе. Вступление мира в кружевную структуру принятия властных решений актуализирует внедрение бикамерализма, который может рассматриваться как механизм согласования решений не только между конституционными органами власти, но и на уровне между государством и регионами - для сбалансированного развития последних.

Зарубежный опыт парламентаризма
и бикамерализм

Чтобы выбрать оптимальную модель бикамерализма, следует рассмотреть, не противоречит ли он основам унитаризма. При условии его приемлемости, на основе компаративного анализа сформулируем оптимальную модель бикамерализма для Украины.

Мы не усматриваем какой-либо корреляции между унитаризмом и двухпалатностью парламента. Не стоит также акцентировать на переходных государственных устройствах Италии и Испании с их значительной децентрализацией - они состоят из автономий. Здесь мы имеем дело с регионализацией государства, которая сложилась исторически в силу преодоления наследия авторитаризма. В то же время эти государства имеют значительный опыт местного самоуправления, а Италия к тому же в период раздробленности состояла из немалого количества городов-государств. Ведь этим государствам присущ именно бикамерализм.

Овладение практиками местного самоуправления имеет ключевое значение для определения степени децентрализации власти. В Украине с ее мощными традициями местного самоуправления, кроме Галичины и Закарпатья, местное самоуправление было окончательно ликвидировано в 1843 году с отменой магдебургского права в Киеве. О местном самоуправлении в условиях советского тоталитаризма говорить не приходилось, а парламентаризм считался буржуазной прихотью, которая посягала на основы тогдашнего строя. При таких условиях вопрос о двухпалатности парламента представляется адекватной реакцией на потребности времени. И, кажется, это хорошо понимают в России, бесцеремонно навязывая федерализм Украине, не спрашивая об этом самих украинцев (что является откровенным вмешательством во внутренние дела суверенного государства).

В условиях войны, фактически объявленной Россией Украине, разговоры о федеральном устройстве означают самоубийство страны. Поэтому рассмотрим опыт двухпалатности парламентов в европейских странах.

Среди европейских стран с унитарной формой правления, кроме Испании и Италии, двухпалатные парламенты есть также в Боснии и Герцеговине, Великобритании, Польше, Румынии, Словении, Франции, Хорватии, Чехии. Однако Норвегия и Швеция отошли сегодня от двухпалатности, поскольку на практике она прекратила свое действенное функционирование.

Бикамерализм - это элемент республиканского устройства. Ведущей идеей республиканизма является не только выборность органов власти, в частности парламента, но и их подотчетность и подконтрольность народу. По замыслу отцов-основателей американской конституции, предназначением Сената, кроме обеспечения представительства штатов, является рационализация законодательного процесса, чтобы погасить политические страсти и обеспечить баланс интересов. Основной аргумент Джеймса Мэдисона в пользу разделения властей - сделать невозможным тиранию со стороны правительства. Именно это стало основной причиной отстаивания идеи разделения законодательного органа в США. Он доказывал, что "авторитет законодательной власти требует, чтобы [законодательный орган] [...] был разделен". Также он утверждал в духе республиканизма, что верхняя палата существует для того, чтобы народ имел возможность протестовать против своих правителей. Таким образом, есть возможность предотвращать тиранию парламентского большинства нижней палаты. Ограничению потенциальной тирании парламентской ассамблеи, что было присуще, прежде всего, периоду ІІІ Республики, служит и французский Сенат.

Бикамерализм, как уже подчеркивалось, является проявлением конституционной традиции не только для федеративно организованных государств, но и для унитарных, хотя унитарным государствам не всегда свойственна корреляция между территорией страны и явлением бикамерализма. Даже малые по территории страны (Хорватия, Словения, Чехия) имеют двухпалатную структуру парламента. Вместе с тем верхняя палата всегда выступает институтом обеспечения представительства регионов. Отсюда ее функциональное назначение, а именно: учет интересов регионов при принятии законов; согласование с регионами отдельных мер во внешнеполитической сфере, в частности по трансграничному сотрудничеству (заканчивая делегированием части суверенных полномочий наднациональным институтам), и, конечно же, согласование финансовой, фискальной и экономической политики. В современных условиях это создает сеть демократической коммуникации и, по мнению немецкого социолога Юргена Габермаса, повышает степень легитимности публичной власти. Таким образом, идея бикамерализма основывается на признании многоукладности общества, сложности связей и взаимодействия в нем.

Следует учитывать и эмпирический опыт. Так, по результатам парламентских выборов в 2010 году в венгерском однопалатном Национальном собрании партия ФИДЕС получила квалифицированное большинство, что позволило ей самостоятельно сформировать правительство и определять повестку дня, не считаясь с мнением оппозиции. В сжатые сроки были сформированы руководящие органы парламента, правительство, а также принята новая Конституция, вступившая в силу 1 января 2011 года. Аналогичная ситуация сложилась в 1994 году в Словакии, когда возникшая национал-популистская коалиция сформировала руководящий состав и парламента, и правительства, что привело к чрезмерной концентрации власти в руках премьера В.Мечиара. Только сопротивление гражданского общества и принципиальная позиция Конституционного суда дали возможность вывести эту страну из пике авторитаризма (В.Мечиара наряду с А.Лукашенко в середине 1990-х называли "последним диктатором Европы"). Подобный механизм формирования авторитарного режима наблюдался в Украине по результатам парламентских выборов 2012 года.

Кстати, парламентские выборы 2012 года в Украине подтверждают чрезвычайно важную роль избирательной системы в институционализации парламента. Ведь разновидность избирательной системы определяет степень легитимности палат парламента и косвенно влияет на характер законодательного процесса. По мнению Арендта Лийпгарта, в основе однопалатных парламентов лежит принцип большинства (мажоритарности), что свойственно однородным обществам. А отечественное общество сложно охарактеризовать как гомогенное. Поэтому для обеспечения баланса интересов в неоднородном обществе и нужен двухпалатный парламент, который будет служить платформой для общественной коммуникации и принятия взвешенных консенсусных решений.

В случае отсутствия рычагов-балансиров однопалатный парламент может (достаточно часто это наблюдалось и в Украине) превратиться в тирана, что ярко подтвердили "законы о диктатуре", или же "законы о заложниках", от 16 января, которые фактически вводили чрезвычайное положение в обход требований надлежащей законодательной процедуры.

Поэтому введение бикамерализма может послужить одним из способов преодоления тяжелого наследия диктатуры. И в отношении этого наша позиция будет во многих моментах созвучна мнению Арендта Лийпгарта.

Во-первых, верхняя палата сделает невозможным слияние властных функций правительства и парламента, поскольку, как показывает пример Словакии 1994–1998 гг., Венгрии 2010–2011 гг., Украины 2010–2014 гг., центром принятия решений становится лицо, контролирующее правящую партию (коалицию партий), от чего роль парламента маргинализуется.

Во-вторых, рационализация законодательного процесса путем принятия законопроектов верхней палатой сдерживает законодательный радикализм или же законодательный нигилизм нижней палаты.

В-третьих, с бикамерализмом связывается введение джентльменских правил игры (courtesy rules), которые выступают залогом введения - по Фернану Броделю - своеобразных "структур повседневности" в парламенте, которые позволяли бы неукоснительно обеспечивать баланс интересов между фракциями.

В-четвертых, введение пропорциональной избирательной системы нижней палаты с открытыми региональными списками усилит подотчетность и подконтрольность партий и, в свою очередь, - парламента.

Исходя из приведенных принципов, можно перейти к формулированию предложений о введении двухпалатности парламента в Украине.

Особенности введения отечественной модели бикамерализма

Попытка конституционных изменений в Конституции Украины осуществлялась путем подготовки законопроекта Национальной комиссией по утверждению верховенства права и укреплению демократии в 2009 году и Конституционной ассамблеей, которая прдставила Концепцию внесения изменений в Основной Закон в конце января текущего года. Мы будем отталкиваться от последнего документа, поскольку в нем более-менее системно сделан аудит проблем конституционного устройства в Украине и путей их устранения.

Как отмечается во вступительной части Концепции, которая касается разделения власти между законодательной и исполнительной, предполагается усовершенствовать Конституцию в части осуществления государственной власти на принципах четкого разделения ее функций и полномочий путем установления действенной системы сдержек и противовесов, обеспечения стабильного функционирования всего государственного механизма.

По своей идее Концепция должна усилить основы украинского парламентаризма. Поскольку проектом предлагается смешанная форма республики, объединяющая в себе признаки полупрезидентской и парламентской республики, необходимо четко определить механизмы ответственного парламентского правления - конструктивный вотум; урегулировать в отдельном разделе вопросы законодательного процесса. В целом Концепция основывается на идее однопалатного парламента, которая, по нашему мнению, не в полной мере соответствует нуждам современности. Справедливости ради отметим, что идея перехода к двухпалатности, несмотря на определенные научно-политические штампы, утвердившиеся за последние годы, обсуждалась и не откладывалась как таковая.

По нашему мнению, раздел о парламенте следует усовершенствовать по двум параметрам: (1) ввести бикамерализм, (2) определить порядок принятия законов, а также (3) предусмотреть особенности представительства Автономной Республики Крым, поскольку ее аннексия Россией осуществлена с грубым нарушением общепризнанных норм и принципов международного права. Таким образом, этот раздел должен состоять из трех глав, где были бы определены статус палат парламента и правила законотворчества.

Еще раз подчеркиваем, что идея бикамерализма неоднозначна в современной Украине, поскольку двухпалатному парламенту всегда приписывают интенции к дезинтеграции страны, рост вероятности сепаратизма, который якобы найдет себе защиту в верхней палате парламента. Согласно доктрине представительной демократии двухпалатная структура парламента будет содействовать повышению качества и стабильности законодательства, обеспечению согласования интересов на уровне общенационального (нижняя палата) и регионального представительства (верхняя палата). В силу повышения роли интеграционных процессов через верхнюю палату земли становятся включенными в процесс создания внешнеполитического курса республики и получают более широкие возможности для трансграничного сотрудничества, что намного сложнее для регионов при однопалатном парламенте.

По нашему мнению, в конституционную систему следует внедрить модель сильной нижней палаты как палаты общенародного представительства. Верхняя палата является палатой представительства регионов - земель, АРК, городов Киева и Севастополя. Законодательный орган должен называться Парламент, палаты - Национальное Собрание (нижняя) и Сенат (верхняя) - чтобы избавиться от советского наследия.

Следует концептуально изменить подход к пониманию парламентской автономии. По поводу статуса регламентов палат могут быть разные подходы, согласно которым: а) принимаются законы о регламентах палат, не подлежащие президентскому вето, в то же время о их конституционности дает заключение Конституционный суд в месячный срок; б) регламенты палат выделяются в отдельную категорию нормативных актов, поскольку они основаны на парламентской автономии и имеют юридическую силу закона, но не подлежат президентскому вето. В качестве акта Парламента регламенты подлежат последующему конституционному контролю, что послужит достаточной гарантией легитимности их действия. Спикеры палат осуществляют всю полноту административных функций в стенах Парламента, опираясь на парламентских приставов.

Срок полномочий нижней палаты должен продолжаться четыре года. Поскольку предлагается процедура конструктивного вотума с возможным роспуском нижней палаты, легислатура высшей палаты должна быть непрерывной. Для этого сенаторы избираются на шестилетний срок с ротацией состава Сената на треть каждые два года. Действительность результатов выборов в обе палаты Парламента проверяет Конституционный суд.

Порядок формирования палат Парламента

Поскольку мы предлагаем двухпалатную структуру Парламента, то определение порядка формирования его палат на уровне закона будет неприемлемым. Модель правового регулирования института парламентских выборов, существующая согласно действующей Конституции, неприемлема. Такой порядок может заложить потенциальные конфликты между конституционными институтами власти, поскольку он будет провоцировать перманентные изменения избирательных систем. Поэтому порядок формирования и особенности выборов палат Парламента должны быть урегулированы непосредственно в Конституции Украины.

Нижняя палата Парламента - Национальное Собрание - должна формироваться по пропорциональной избирательной системе в многомандатных избирательных округах по открытым партийным спискам. При этом должна быть введена дифференциация избирательного барьера в зависимости от того, кто такие списки формирует - политическая партия (3%) или избирательный блок (5%). К распределению мандатов должна допускаться только та партия (избирательный блок), которая исключительно в общенациональных масштабах преодолела избирательный барьер.

Верхняя палата Парламента - Сенат - должна формироваться на принципах равного представительства регионов в одномандатных избирательных округах по системе абсолютного большинства. Это обусловит избрание сенаторов во многих округах в два тура выборов, поскольку не всегда можно будет их избрать в первом туре, учитывая ход политической борьбы и избирательной кампании. По нашему мнению, в современных условиях анахронизмом было бы избрание сенаторов коллегией выборщиков или получение мандата сенатора по должности согласно статусу руководителя регионального правительства (управы, исполкома совета). Тем более что предназначение сенатора - представлять позицию общины региона, а не только местной власти, по определенным вопросам национального развития.

Особенности представительства Автономной Республики Крым в Сенате

Военная аннексия Автономной Республики Крым со стороны России свидетельствует о несовершенстве региональной политики центральной власти в этом особенно сложном регионе с его пестрым национальным составом. При введении двухпалатного Парламента нужно учитывать этот фактор и, несмотря на фактический режим оккупации, обеспечить представительство Крыма в Сенате. По нашему мнению, приемлемым было бы представительство Крыма в составе Сената в количестве
6 человек - по два представителя от украинской, крымскотатарской и русской общины. Это даст возможность сохранить интеграцию Крыма в политическую жизнь Украины, а также все многообразие связей между ними. Кроме общих избирательных цензов, для этой категории представителей нужно установить запрет выдвигать свои кандидатуры лицам, которые сотрудничают с органами власти непризнанной Крымской республики и Российской Федерации, спецслужбами иностранных государств, совершили преступления против человечности, нарушали права человека и основополагающие свободы.

На этом же правовом принципе должно быть обеспечено представительство в Сенате города Севастополя.

Национальное Собрание

Состав Национального Собрания должен быть неизменным - 450 депутатов, из которых две трети могут избираться по региональным открытым партийным спискам в многомандатных округах, а треть - в одномандатных избирательных округах в два тура. Это будет способствовать структуризации партийной системы, ослаблению и нивелированию патрон-клиентской практики парламентаризма и формированию устойчивых правительств на основе народного доверия.

Решение о роспуске Национального Собрания принимает президент по результатам консультаций между премьер-министром, спикерами палат Парламента и главами парламентских фракций. Президент не может быть наделен инициативой роспуска Национального Собрания. Со дня опубликования указа о роспуске Национальное Собрание не имеет права принимать законы; эти функции переходят к Сенату до вступления в полномочия новоизбранным Национальным Собранием. В силу упомянутой процедуры роспуска Национального Собрания и процедур вотума доверия и конструктивного вотума должно быть определено правило, согласно которому выборы Национального Собрания назначаются не позднее, чем за два месяца до окончания легислатуры этой палаты.

Сенат

Состав Сената должен основываться на равном представительстве регионов - по три сенатора от каждой области, 6 сенаторов от Автономной Республики Крым и по два сенатора от городов Киева и Севастополя. Сенат не подлежит роспуску, поскольку действует на постоянной основе с целью обеспечения континуитета (институциональной непрерывности) парламентаризма.

Полномочия палат

Нижняя палата концентрируется на законотворческой деятельности, обеспечении связи с правительством (через формирование его состава, утверждение программы деятельности правительства и других общенациональных и отраслевых программ, утверждение государственного бюджета и т.п.), осуществлении контрольных полномочий (выражении вотума недоверия правительству, осуществлении контроля за поступлением и расходованием средств государственного бюджета), осуществлении отдельных полномочий в сфере внешней политики.

Верхняя же палата должна сконцентрироваться на назначении или предоставлении согласия на назначение определенных должностных лиц (кроме членов правительства), а также назначении руководителей независимых учреждений и агентств. Верхняя палата также принимает участие в законодательном процессе.

Законодательство

Очень важно более детально урегулировать законодательный процесс, поскольку при бикамерализме будут возникать сложные вопросы согласования содержания законопроектов между палатами Парламента. Раздел, посвященный законодательству, должен основываться на дифференцированном подходе к принятию разного рода законов. Дифференциация процедур принятия законопроектов с их разновидностями (конституционные, органические, обычные и т.п.) основывается на защите конституционных ценностей и недопущении концентрации власти. Потому кворум заседания палат Парламента должен составлять большинство от его общего состава.

Следует акцентировать внимание на еще одной проблеме - размежевании учредительного процесса и законодательного, поскольку в силу конституционной традиции парламент в Украине не обладает всей полнотой учредительной власти, то есть полномочиями принимать Конституцию. Эти вопросы так и не смог дифференцировать Конституционный суд, признав, не имея на то надлежащей компетенции, 30 сентября 2010 г. неконституционным закон №2222, который был одной из форм воплощения учредительной власти народа. В силу этой дифференциации существует значительное отличие в принятии обычных законов и законов о внесении изменений в Конституцию или принятии новой Конституции, поскольку последние должны отражать консенсусный механизм, предусматривающий достижение согласия между максимально широким спектром политических сил и институтов гражданского общества.

На принципах дифференциации законопроекты могут приниматься палатами Парламента следующим образом:

а) обычные законы - большинством парламентариев от присутствующих на заседании палаты (при наличии определенного кворума); законы о ратификации международных договоров;

б) органические законы (по вопросам выборов, референдума, чрезвычайного и военного положений, статуса органов публичной власти и независимых органов и агентств) - большинством от конституционного состава;

в) конституционные законы (о внесении изменений в Конституцию) - не менее чем две трети голосов от общего состава палат Парламента, если иное не предусмотрено в разделе о внесении изменений и пересмотре Конституции.

Такие принципы парламентаризма дают надлежащие гарантии прав оппозиции и послужат преградой для принятия необоснованных законопроектов по соображениям политической конъюнктуры.

Законопроекты в целом представляют на рассмотрение Национальному Собранию - особенно по вопросам бюджета, налогообложения. По вопросам территориального устройства, взаимодействия между регионами и между регионами и государством - в Сенат как орган представительства регионов.

Палаты принимают законы в трех чтениях. Президент промульгирует законы или использует право вето. Президент может наложить вето, которое преодолевается повторно количеством голосов парламентариев, необходимым для одобрения соответствующего законопроекта. Если президент не промульгирует закон в 15-дневный срок, законы промульгируются за подписью спикеров палат парламента и надлежащим образом публикуются. Что касается законов, принятых на национальном референдуме, в этом разделе должно быть специальное предостережение в виде бланкетной (отсыльной) нормы. Потому статус Парламента нельзя определять как единственный орган законодательной власти, как это закреплено в действующей Конституции.

Выводы

Введение двухпалатного парламента в Украине в современном контексте отражает наиболее эффективные практики, присущие аутентичной конституционной традиции парламентаризма в нашем государстве, и дает возможность согласовывать интересы не только между политическими силами, как это имеет место при уникамерализме, но и между регионами, между регионами и государством, а также на уровне институтов гражданского общества и независимых органов и агентств. Размежевание законов на обычные, органические, конституционные также основывается на консенсусных механизмах принятия властных решений по стратегическим, жизненно важным вопросам. Бикамерализм является гарантией непрерывности деятельности парламента, поскольку даже при роспуске нижней палаты парламента решения по важнейшим вопросам может принимать верхняя палата с последующим их утверждением новосформированной по результатам выборов нижней палатой.

Существование двухпалатного парламента дает возможность усовершенствовать его законодательную деятельность и оптимизировать систему сдержек и противовесов между ветвями власти. Двухпалатность парламента также введет консенсусные механизмы принятия властных решений на принципах баланса интересов максимально широкого круга политических сил, институтов гражданского общества и территорий, в чем очевидно существует дефицит и что нужно в современных условиях Украине.