Украинский конституционализм: от кризиса — к порядку

Сейчас украинский конституционализм находится в глубоком кризисе, о чем свидетельствуют множество признаков. Продолжается острая дискуссия по фундаментальным вопросам конституционного созидания. Во-первых, какая конституция сегодня нужна стране: говорим об очередном этапе конституционной модернизации или полностью перезапущенной конституционной матрице государства? Во-вторых, как будем принимать конституцию - парламентом или на всенародном референдуме? В-третьих, какой должна быть на современном этапе модель политического режима, какие гарантии от узурпации власти? Нерешенность этих вопросов означает исчерпанность ресурсов постсоветского конституционализма. Вместе с тем для Украины, для политиков - это своеобразный вызов, требующий продолжения широких конституционных дебатов именно в ракурсе конструирования нового конституционного порядка. Нужно финализировать постсоветскую версию конституционализма и переходить на современные стандарты европейского конституционного государства.

Вопрос конституционного порядка в Украине является определяющим на политической повестке дня в течение всего 20-летнего периода государственности. Как известно, Украина - еще довольно молодое государство, хотя уже имеет собственную конституционную историю. Несколько конституционных актов - 1996-го, 2005-го и 2010 годов - свидетельствуют о том, что страна продолжает искать оптимальную для себя конституционную модель. Процесс конституционного создания оказался продолжительным, как и во многих постсоветских странах, и выполнял ряд фундаментальных задач. От учредительных - установления де-юре суверенного государства - до выстраивания новой либерально-республиканской архитектуры властных и политических институтов, перехода к правовому государству. Каркас государственности Конституцией был установлен, однако еще до сих пор не сформирован конституционный порядок как система правовых представлений и традиций, что является главным императивом для функционирования всей общественно-политической системы.

Быстрый переход к демократии, принятие Конституции на базе либеральных западных моделей опережали переходное состояние постсоветского общества и элит. Слабое гражданское общество, отсутствие независимого правосудия, шаткие традиции прав человека вызывают деформацию ценностей конституционализма. Имеющаяся проблема конституционного бытия - это разрыв, складывающийся между конституционными декларациями и конституционной реальностью. Унаследованный патернализм и патерналистский доконституционный договор между человеком и властью существенно препятствует формированию полноценного конституционного общественного договора. Последний может быть сформирован лишь на основе правосубъектности человека, его гражданских и политических прав. Поэтому для конституционного транзита характерен феномен конституционного текста без конституционных ценностей. Одним словом, Конституция без реального конституционализма.

Главный родовой дефект украинской Конституции заключается в том, что элиты постоянно стараются использовать ее как инструмент перераспределения власти, легитимации собственных интересов. Поэтому постсоветский конституционализм формируется в постоянной динамике политической борьбы. Парадокс украинского конституционализма заключается также в том, что, с одной стороны, Конституция определяет правила игры, долгосрочную политическую конъюнктуру, а с другой - именно политики, конкурирующие за власть, принимают решение, какой должна быть Конституция. Отсюда Конституция остается продуктом, по сути, элитных договоренностей. Именно "политические войны" элит понижают качество политических институтов, устанавливаемых Конституцией. Поэтому одним из главных фокусов конституционного процесса должно быть конституционное создание современного парламентаризма и ответственного правления.

Парламент: политическое представительство и ответственность за правительство

Парламент - один из столпов конституционного порядка. Вместе с тем в Украине он является главным генератором политических кризисов. Нынешняя каденция Верховной Рады фактически свидетельствует о том, что олигархическая модель парламентаризма уже не может работать эффективно. Постоянное блокирование работы парламента, фронтальный раскол на большинство и оппозицию, неконституционный порядок принятий решений, систематические нарушения Закона о регламенте, политическая коррупция создают патовый клинч, который невозможно решить только лишь техническими или политическими средствами. Какие-либо договоренности, которые могут быть достигнуты, а примеров уже есть немало, разрушаются на фоне деградирующей парламентской системы.

Парламент нуждается в конституционном реформировании с целью создания реального института политического представительства народа, а не правящего класса. Это, в свою очередь, означает, что депутат должен нести двойную ответственность - перед своими избирателями и перед политической силой, которую он представляет; работать всю депутатскую каденцию на постоянной основе; присутствовать в сессионном зале и быть ответственным за свое голосование, и, наконец, отстаивать коллективные интересы общины, общества. Эта политическая модель парламента является ответом на давление избирателей, активность общества. Сегодня уже нельзя игнорировать интересы общества, активно заявляющего о намерении бороться за свои интересы, их представительство и защиту на высшем законодательном уровне.

Нестабильность нынешнего парламента обусловлена не только политическими, но и структурными факторами. Заслуживает внимания идея перехода к двухпалатному парламенту. Верхняя палата - сенат (палата регионов) - должна представлять интересы регионов и заниматься конвергенцией региональных и национальной политик, быть предохранителем политического и законодательного радикализма нижней палаты. Верхняя палата должна формироваться по мажоритарной системе в два тура голосования, чтобы обеспечить высокий уровень представительства. Нижняя палата - национальное собрание - обеспечивает общенациональное политическое представительство на основе одной из моделей пропорционального представительства. Модель двухпалатного парламента развивает парламентаризм, делает взаимозависимыми сильную легитимность и высокую ответственность. Вместе с тем двухпалатный парламент - реальный инструмент в системе сдерживания и противовесов, лучших балансов в распределении властных полномочий.

Если посмотреть на украинский парламент и парламентаризм с институционной точки зрения, его места в отношениях с исполнительной властью, то в Украине конституционно был запрограммирован сильный парламент, что обусловлено взятой за основу доктриной его суверенитета. Роль парламента важна в механизме обеспечения легитимности формирования и функционирования правительства. Парламент получает представительский мандат для того, чтобы иметь влияние на состав и деятельность правительства. Вместе с тем действующая Конституция наделяет правительство легитимностью через президента. Это способствует размыванию и ослаблению влияния парламента на правительство. Отсюда отношения парламента и правительства, учитывая нестойкость парламентского большинства, имеют взаимоблокирующий, а не взаимозависимый характер. Парламентские кризисы - это, прежде всего, кризисы правительств и наоборот.

Конституционализации должна подлежать также миссия парламента по формированию правительства и соблюдению политического курса. Необходима сильная связка парламент-правительство, а в случае недееспособности такого тандема оптимальным выходом должен быть роспуск парламента. Решение о роспуске парламента должен принимать президент по результатам консультаций с премьер-министром, спикерами палат парламента и главами парламентских фракций. Таким образом, как выборы парламента, так и его роспуск будут связаны взаимной ответственностью с исполнительной властью, представляющей основу современной доктрины европейского конституционализма.

Выборы: открытые списки и справедливое волеизъявление

Стандарты свободных, честных, справедливых выборов лежат в фундаменте конституционной инженерии избирательных систем. Эффективность той или иной избирательной системы пребывает в тесной корреляции с качеством политического класса и развитием политических партий. Отличительными чертами украинских политических партий являются их вождистский характер, партийная автократия, преимущественно олигархические источники финансирования. Это - "партии верхов". Они представляют собой закрытые лоббистские клубы, принимающие участие в выборах с целью легализации своего участия в постсоветский политической экономии перераспределения ресурсов и поиска рент. Именно такой партийной системе отвечает избирательная модель закрытых пропорциональных списков, когда избирателям приходится голосовать за рейтинги вождей. Партийные списки формируют лидер и внутренний круг, а избиратели не имеют никаких инструментов влияния на качество избирательных списков. В значительной степени по этой причине уровень профессионализма и компетентности депутатского корпуса Верховной Рады от выборов до выборов снижается.

Общей чертой выборов в постсоветских странах является замещение честного избирательного процесса манипулятивными избирательными технологиями, нередко прямым подкупом избирателей. Данные статистических исследований о стоимости избирательных кампаний в Украине по сравнению со странами Европы свидетельствуют о чрезмерных и малоэффективных затратах и практике нечестной избирательной борьбы. Следует отметить, что нынешняя смешанная избирательная система не привела к существенным изменениям качества избирательного процесса и селекции кандидатов. Более того, манипуляций на выборах не становится меньше - наоборот, они распространяются. Кроме того, в ходе последних парламентских выборов фиксировались случаи манипуляции при формировании избирательных участков, попытки оказать влияние на судей в процессе обжалования решений относительно подсчета результатов выборов и т. д. Можно напомнить, что в Верховной Раде до сих пор нет пяти депутатов от мажоритарных округов, в которых ЦИК признала невозможным установить результат волеизъявления, несмотря на почти миллиардную стоимость системы видеофиксации, возможности которой так и не были использованы для получения объективной информации о результатах избирательного процесса.

Разблокировать герметичные избирательные списки можно путем расширения влияния избирателей на выбор кандидатов. С этой точки зрения, а также учитывая уже устоявшуюся политическую структуризацию общества, приемлемой может стать избирательная система с региональными открытыми списками. Если же взять смешанный вариант, то мажоритарная часть должна быть с голосованием в два тура. По модели смешанной системы по мажоритарке должны были бы избираться около 150 депутатов, а по пропорциональной части - 300 депутатов. В случае двухпалатного парламента избрание нижней палаты может проводиться по модели пропорциональной системы с открытыми списками.

Обеспечение честных и свободных выборов возможно только при условии надлежащего судебного и конституционного контроля. Практика деятельности административных судов свидетельствует о нарушении прав на справедливый и честный суд. Суды начали подвергать ревизии результаты народного волеизъявления, что является нарушением международных стандартов избирательного права и практики Европейского суда по правам человека. С целью ликвидации влияния суда на избирательный процесс можно позаимствовать немецкую модель судебного контроля за результатами парламентских выборов. Так, в Конституции Украины можно было бы прописать процедуру, предусматривающую подачу в 15-дневный срок Конституционным судом заключения о соблюдении требований конституционности выборов в парламент по депутатскому представлению. Это ограничит право судов подвергать ревизии результаты народного волеизъявления, используя решения о признании результатов голосования на отдельных избирательных участках недействительными.

Правительство: доверие и ответственность

Формирование правительства в условиях постсоветского конституционализма и далее зависит преимущественно от президента, а не от парламента. Не случайно большинство постсоветских стран, и Украина не исключение, избрали смешанную форму правления. Вместе с тем в отличие от своих западных образцов президентско-парламентское правление здесь модифицировано именно под политические реалии, в рамках которых трактовка полномочий президента на практике проявляется в широком контроле над правительством.

Одним из ключевых влияний на правительство является прерогатива президента на единоличное, по сути, формирование Кабинета министров. Тем временем слабость механизмов влияния на формирование правительства со стороны парламента приводит к потере взаимозависимости этих институтов. Слабый парламентаризм, инфантильность правительств, доминирование президенциализма не обеспечивают надлежащего уровня подотчетности и подконтрольности правительства народу.

В целом парламентская процедура формирования правительства позволяет обеспечить надлежащий уровень легитимности кабинета и оперативно реагировать на политические вызовы, снизить риски частых изменений правительств. Существуют также институционные инструменты для эффективного функционирования правительства. В данном контексте можно рассмотреть две модели, использующие механизмы сдерживания и противовесов. Первая - конструктивный вотум, когда отставка правительства происходит путем голосования в парламенте не против действующего главы правительства, а за новую кандидатуру на эту должность. Вторая - вотум доверия, когда Кабинет министров вносит на рассмотрение парламента законопроект, одобрение которого является поддержкой политического курса правительства, а неодобрение означает, что правительство уходит в отставку.

Что касается конституционного оформления ответственности правительства, то нынешняя двойная ответственность Кабинета министров перед главой государства и парламентом на практике сводится к ответственности перед президентом. Конституционная практика такова, что премьер-министр должен реализовывать президентский политический курс, а не курс парламентской политической коалиции, партии, которая победила на выборах и получила мандат доверия от народа. Глава правительства должен проводить политику, которую поддерживает парламентское большинство. Однако большинство в нынешних политических реалиях склонно поддерживать президента как наиболее влиятельного игрока. Поэтому премьер, как и правительство в целом, лишены стимулов для проведения более самостоятельного и ответственного курса.

Для того чтобы устранить эти несоответствия, необходимо, чтобы правительство было подотчетным и подконтрольным парламенту. А ответственность президента за правительство должна быть прежде всего политической - как лидера партии, а не административной. Это один из существенных признаков постсоветских политических режимов, воссоздающий традицию так называемой исполнительной вертикали власти - постсоветской модели управления, которая до сих пор остается непреодоленной.

Для контроля парламента над правительством существуют проверенные конституционной практикой политические инструменты: институт интерпелляции (отчеты членов правительства), выражение вотума недоверия и т. д. Парламенту должно принадлежать исключительное право прекращать полномочия Кабинета министров, отправлять его или отдельных его членов в отставку. Правительство должно сложить полномочия перед президентом в связи с избранием парламента нового созыва. Ради обеспечения надлежащей ответственности правительства должна быть также внедрена общая и отраслевая ответственность правительств. Общая ответственность правительства предусматривает обязательный отчет премьер-министра перед парламентом, по результатам обсуждения которого может быть принято решение о выражении вотума недоверия правительству. Отраслевая ответственность предусматривает ответственность министров за свое направление работы, эффективность деятельности своего министерства, и по результатам политических дебатов в парламенте может быть принято решение о его отставке.

И в завершение - о порядке принятия изменений в Конституцию. На данный момент существует два конкурирующих правовых режима. Первый - конституционный, то есть определенный XIII разделом действующей Конституции и поддерживаемый рядом решений Конституционного суда. Второй - законодательный, предусмотренный Законом Украины "О всеукраинском референдуме", предоставляющий возможность вносить изменения в Конституцию путем референдума по так называемой народной инициативе. Последний (закон), как видим, до сих пор так и не признан неконституционным, а соответственно, путь к народному плебисциту юридически остается открытым. Получается, что принцип иерархии правовых актов по их юридической силе так и не стал составляющей современного правового мышления и практической политики. Впрочем, проблема все же в сущности ожидаемых изменений и, в частности, в том, обеспечат ли они путь Украины к общественному прогрессу и конкурентоспособности.

В итоге главный дефект конституционного процесса в Украине заключается в продолжительной несформированности конституционного порядка как системы правовых ценностей, что является высшим императивом для функционирования всей общественно-политической системы. Конституционные акты пока не стали ценностной основой общенационального общественного договора, а продолжают поддерживать жизнь постсоветской системы псевдоконституционных пактов элит, которые занимаются перераспределением власти и привилегий. Необходимо финализировать постсоветскую версию конституционализма и переходить на современные стандарты европейского конституционного государства.