РЕФОРМА ВОПРЕКИ?

Обещания принять многострадальный Налоговый кодекс любой ценой не вселяют особой надежды, что он получится достаточно продуманным. Более того, существует реальная угроза, что первой жертвой спешки станут прежде всего местные бюджеты, основу доходной части которых составляет подоходный налог с граждан (ПНГ). Сегодня мы публикуем точку зрения специалиста, придерживающегося именно такого мнения.

Многие ли из нас задумывались над тем, почему одни налоговые реформы бывают успешными, а другие словно обречены на неудачу? Опыт ряда стран позволяет сформулировать следующие четыре закономерности:

— прежде всего корректировке подлежат плохо администрируемые налоги, а также те, по которым наблюдается хроническое снижение поступлений;

— должен происходить стабильный рост поступлений по другим налогам, чтобы компенсировать неминуемое падение доходов по реформируемому налогу;

— правительство должно иметь запас политической прочности, достаточный для сохранения поддержки парламента в течение довольно продолжительного времени проведения мероприятий, которые в конечном итоге докажут успешность реформы, тем самым гарантируя ее необратимость;

— необходима поддержка со стороны финансовых институтов, которые гарантировали бы требуемый запас прочности в случае ухудшения социально-политического климата в стране.

Нынешняя ситуация в Украине указывает, что все эти условия обеспечены с точностью до наоборот:

— подоходный налог — единственный неплохо администрируемый, особенно после того, как местные власти стали заинтересованными в его сборе;

— снижение поступлений, особенно по НДС, свидетельствует о беспомощности как правительства, так и ГНА, уже утративших надежду что-либо здесь исправить;

— искусственно созданное парламентское большинство абсолютно не гарантирует, что в тяжкую годину правительство может на него опереться. Более того, то же большинство практически подставило премьер-министра, дружно проголосовав за увеличение минимальной зарплаты, не обеспеченное финансовыми ресурсами;

— нет уверенности в получении дешевых кредитов, компенсировавших бы снижение поступлений в бюджет или социальные фонды, снижение, неминуемое при проведении налоговых реформ. Отечественные банки не очень доверяют политическому истеблишменту, который пренебрежительно относится к ключевым фигурам, формировавшим стабильность банковской системы, на поддержку же международных финансовых институтов уповать не стоит.

Однако эти аргументы, достаточно серьезные для политиков демократического общества, мало значат для страны, пораженной авторитаризмом. В Украине, скорее всего, работают другие мотивы. Реформу, или хотя бы ее видимость, необходимо проводить именно сейчас, когда до выборов президента еще достаточно времени, чтобы избиратели в случае неудачи успели забыть, кто ее осуществлял. Тем более что инициировать приписывается представителям оппозиции, на которую можно будет списать все грехи. В случае же успеха, который, по расчетам, должен стать очевидным через год, лавры будет пожинать обласканный Банковой преемник.

Подоходный налог — идеальное поле для экспериментов: его снижение для рядового избирателя — превосходная агитация за нынешнюю власть.

Интересы сформированных политико-экономических кланов и силовых структур не пострадают, а возможная жертва ошибок — местные бюджеты, за которые и заступиться толком некому.

Таким образом, не исключено, что реформу подоходного налога с граждан все же осуществят в 2003 году, даже если это и противоречит общепринятым канонам. Если уж это неминуемо, следует хотя бы исправить очевидные промахи законопроекта «О налоге на доходы физических лиц», проголосованного во втором чтении.

Ставки и шкалы. Позитив закона — единая ставка и линейная шкала. Депутаты поддержали ставку в 15 процентов, которая будет действовать целый квартал! Уже в заключительных положениях фигурирует «российское изобретение» — ставка в 13 процентов. На первый взгляд, это неплохое решение, ведь оно позволит значительно облегчить администрирование налога: отпадет необходимость фиксировать различный статус работников (по основному месту работы или по совместительству) — бухгалтер будет облагать по единой ставке любые выплаты по зарплате. Кроме того, не надо будет возвращать переплаченный подоходный налог по результатам заполнения налоговых деклараций; резко снизится количество граждан, вынужденных декларировать собственные доходы. Но...

Чтобы не уменьшать объем поступлений в местные бюджеты, ставку следовало установить не ниже нынешней эффективной ставки (16,2 процента). Ставка в 13 процентов создаст «дыру» в местных бюджетах в 2,2 млрд. грн. в расчете на год.

Льготы и налоговые кредиты. К сожалению, наши законодатели страдают практически неизлечимой болезнью, имя которой — популизм. Видимо, еще не скоро депутаты будут просыпаться утром с мыслью — «никаких льгот, особенно по налогам, особенно в отношении местных бюджетов». Вот и законопроект, находящийся на рассмотрении в Верховной Раде, тоже имеет все симптомы этого недуга. В частности, вводится понятие налоговой социальной льготы размером, как минимум, в минимальную зарплату. Кроме того, из-под налогообложения выводятся расходы на учебу, благотворительные взносы, суммы лечения, плата за землю и множество прочих расходов.

Естественно, с точки зрения плательщика все прекрасно. Однако на самом деле введение этих льгот будет означать, что в сельской местности платить налог будет некому, а в городах его не обойдет разве что самый ленивый. Общий объем годовых потерь местных бюджетов от подобных льгот составляет около 7 млрд. грн.

Вообще, по аналогии с явлением двойного налогообложения, уместно, на мой взгляд, применять термин «двойное льготирование» — это когда льготы предоставляются как по линии налогообложения, так и за счет бюджетных расходов на социальную защиту. Но не будем забывать: льготы по налогообложению любой категории плательщиков ложатся двойным бременем на тех, кто этими льготами не пользуется.

Лучше всего социальную защиту осуществлять не через доходные источники, а через расходные программы. Да и преимущества налогообложения по линейной шкале, та же широко разрекламированная простота администрирования, в случае применения каких-либо льгот сразу будет сведена на нет. Ведь к проверке правомочности их предоставления придется привлечь целую армию налоговиков, которые сейчас местными бюджетами не занимаются вообще. Более того, при воплощении в жизнь законопроекта количество лиц, которые будут требовать налогового возмещения, сравняется с количеством плательщиков этого налога (около 16 млн. чел.). Но при катастрофической нехватке средств в местных бюджетах возмещение будет осуществляться выборочно, по примеру нынешнего возмещения НДС экспортерам. Поблагодарим авторов за новый источник коррупции!

Дополнительные меры. Разработчики законопроекта искренне убеждены, что значительное снижение ставки позволит вывести из тени неучтенные доходы, что предприятия и фирмы дружно перестанут платить деньги в конвертах. Однако имеется ряд объективных факторов, не подтверждающих подобного оптимизма.

Прежде всего, сама по себе реформа подоходного налога с граждан не даст ожидаемого эффекта, если она не будет синхронизирована с изменениями пенсионного законодательства, введением именных накопительных счетов. В идеале следовало бы одновременно вводить систему медицинского страхования, также связанную с нагрузкой на фонд заработной платы. Тогда на каждую гривню, отданную государству или безликому социальному фонду, приходилась бы гривня отчислений, хоть и обязательных, но на именной счет пенсионного фонда и на индивидуальный медицинский полис, без которого медицинские услуги будут оказываться за полную стоимость.

И если уж разработчики взялись любой ценой прикрепить Украину к Евразийскому налоговому пространству, то следовало предложить одновременное введение социального налога (в России — 35,6%), провести пенсионную реформу (ставка отчислений в солидарную систему у соседей снижена вдвое — до 15%), ввести страховую медицину (3,4%).

Если для пенсионной реформы нужна лишь политическая воля, то работы по введению обязательного медицинского страхования немного не успевают по времени. Сейчас вопрос застрял на разработке нормативов стоимости медицинских услуг, без чего нельзя будет установить нормы страхования и ставки отчислений в обязательные медицинские страховые фонды. Для плавного перехода к страховой медицине, при условии полноценной компенсации местным бюджетам их потерь и поддержки отрасли, необходимо одновременно с дальнейшим снижением ставки подоходного налога с граждан увеличивать ставку отчислений в фонд медицинского страхования.

Время. С точки зрения бюджетного процесса, лучший момент для начала реформы ПНГ — второе полугодие 2003 года. Это даст Минфину возможность скорректировать показатели местных бюджетов, объемы их финансовой поддержки в текущем году и возможность грамотно рассчитать параметры местных бюджетов на 2004 год. При этом для того, чтобы не войти в противоречие с Бюджетным кодексом (а он, как известно, предполагает введение новых законов, влияющих на параметры бюджета только с нового бюджетного периода), вместе с изменениями налогового законодательства нужно подавать законопроект об изменениях в Законе «О Государственном бюджете Украины на 2003 год» по компенсирующим трансфертам в местные бюджеты.

Реформировать подоходный налог можно только с одновременным повышением минимальной заработной платы.

Сопутствующие мероприятия. Реформа должна коснуться единого и фиксированного сельскохозяйственного налогов. Из них нужно изъять плату за землю и местные налоги и сборы, которые относятся к так называемым собственным ресурсам местных бюджетов и не компенсируются через трансфертную политику. Необходимо четко установить грань между индивидуальным и корпоративным плательщиком единого налога.

Компенсаторы. Даже при введении эффективной ставки в объеме, который теоретически обеспечит такой же уровень доходов местных бюджетов, даже при условии, что депутаты очнутся от летаргического сна и не проголосуют за льготы по налогообложению, возможен определенный дисбаланс между местными бюджетами. Причем пострадают бездотационные города и областные бюджеты. Поэтому нужен определенный компенсационный фонд. Правительство считает, что повышение минимальной зарплаты позволит частично компенсировать снижение объема налога от изменения его ставки. При этом забывают, что зарплата должна директивно возрастать не только в бюджетной сфере, но и в производственной. Лишение налоговых льгот военнослужащих, прокуроров, судей и т.п., на которое правительство ссылается как на компенсатор, сомнительно с точки зрения легитимности и имеет мало шансов на поддержку в сессионном зале. Да и объем дополнительных доходов скромен — до 700 млн. грн.

Таким образом, при корректном подходе к реформе целесообразно внести следующие изменения:

— единая ставка — 16% с постепенным снижением до 12%. Остальное (4%) направить в фонды медицинского страхования;

— никаких социальных льгот. Налоговый кредит применять только для лиц, не работающих по найму, и только по затратам, направленным на обеспечение профессиональной деятельности этих лиц;

— одновременно с реформированием ПНГ начать пенсионную реформу и реформу медицинского страхования.

Пока проголосованный во втором чтении документ свидетельствует лишь о начале предвыборной кампании, но не о желании провести реформу, направленную на конкретный положительный результат.