Планирование местных бюджетов: параллельная реальность

Причиной ухудшения бюджетной обеспеченности территориальных общин в последние годы большинство экспертов называет отсутствие средств в государственной казне и замедление темпов экономического развития страны. Но почему-то почти никто не обращает внимания на качество бюджетного планирования. Вместе с тем именно углубление фактических дисбалансов между запланированными доходами и доведенными для выполнения расходами приводит к формированию такого колоссального дефицита местных бюджетов.

Схематично проблемы бюджетного планирования в Украине можно разделить на следующие группы: 1) отсутствие прозрачности бюджетного процесса; 2) низкий уровень исполнительной дисциплины и низкое качество нормативно-правовой базы; 3) несовершенные механизмы расчета доходной базы бюджетов всех уровней; 4) неадекватные инструменты планирования расходов.

Что касается первой группы проблем, то ярким примером может служить нынешняя эпопея с подачей проекта госбюджета на следующий год в парламент. Аналогичная ситуация была и в прошлом году, когда госбюджет принимали в авральном режиме без учета мнения даже народных депутатов (на ознакомление с текстом и подачу своих предложений у них было только три дня).

В отличие от стран ЕС, у нас работает принцип формирования бюджета сверху, а не снизу. Это означает, что органам местного самоуправления спускают наработанные в закрытом режиме показатели, на которые муниципалитеты в большинстве случаев влиять не могут. Некоторые эксперты предполагают, что сначала ресурс распределяется с учетом потребностей главных распорядителей на центральном уровне, а из оставшегося формируются показатели для местного уровня. Реальная потребность муниципалитетов в средствах, рассчитанная на основе отраслевых нормативов (количество учеников, типичные штаты бюджетных учреждений, нормы питания и т.п.), не учитывается Минфином на основании того, что это не является финансово-бюджетной категорией.

И если города областного значения хоть как-то могут отстоять свои интересы на многочисленных и продолжительных защитах своих бюджетов в облгосадминистрациях, то для небольших городов, поселков и сел любое послание из Минфина является обязательным для исполнения. В условиях, когда только у 692 из почти 12 тыс. местных бюджетов есть прямые межбюджетные отношения с государственным бюджетом, абсолютному большинству органов местного самоуправления очень трудно получить своевременную и полную информацию (которая проходит множество промежуточных звеньев) и отстоять свои интересы.

Понятно, что в такой ситуации нормы статьи 38 Бюджетного кодекса Украины относительно подачи к проекту госбюджета детальных расчетов и аналитических данных с обоснованием особенностей определения показателей местных бюджетов и межбюджетных взаимоотношений не выполняются в полной мере из года в год. К этому прибавляется закрытость расчетов налоговой способности территорий и механизмов утверждения плановых показателей по налогам и сборам в разрезе всех муниципалитетов.

Кроме того, отсутствует свободный доступ к детальным расчетам размеров финансовых нормативов бюджетной обеспеченности по видам местных бюджетов, по отраслям бюджетной сферы и в разрезе контингента (на одного ученика общеобразовательной школы, воспитанника школы эстетического воспитания и т.п.). К финансовому нормативу бюджетной обеспеченности не прилагается расшифровка перечня социальных программ, учитывавшихся при расчете норматива, и перечень всех нормативно-правовых актов, определяющих стоимостные или количественные показатели программ (типичная штатная численность, минимальная стоимость питания, расходы на медикаменты, предельная наполняемость групп и классов и т.п.).

Проблема непрозрачного формирования показателей местных бюджетов в действующей бюджетной системе усиливается отсутствием механизмов соответствующей компенсации просчетов при прогнозировании доходов местных бюджетов и межбюджетных трансфертов. Прежде всего, речь идет о так называемом инструменте среднесрочных займов. Так, в 2009–2010 гг. органы местного самоуправления вынуждены были обращаться в территориальные подразделения Государственного казначейства Украины за получением среднесрочных займов. Необходимость их получения была связана с объективными факторами - местные бюджеты (как и вся бюджетная система Украины) стали заложниками негативных последствий финансово-экономического кризиса, в результате которого с четвертого квартала 2008 г. значительно снизились темпы социально-экономического развития страны.

Вследствие снижения объемов производства промышленной продукции значительной части предприятий в населенных пунктах, уменьшения объемов жилого и нежилого строительства, снижения деловой активности в связанных отраслях сократилось количество занятых и продолжительность рабочей недели на многих предприятиях реального сектора экономики. Все указанные явления привели к сокращению фонда оплаты труда и, соответственно, снижению поступлений налога на доходы физических лиц, который является основным источником наполнения доходной части общего фонда местных бюджетов без учета трансфертов.

Но эти факторы не были учтены при планировании показателей доходов местных бюджетов, которые, в свою очередь, учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов. В результате фактические поступления местных бюджетов в 2009–2010 гг. были меньше прогнозированных Министерством финансов и были доведены для выполнения. Фактически органы местного самоуправления были вынуждены с целью исправления просчетов в планировании доходной базы местных бюджетов получать эти займы для обеспечения бюджетной сферы финансовыми ресурсами.

Указанные займы органам местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством предоставлялись на условиях возврата. На сегодняшний день долг местных бюджетов по займам прошлых годов составляет 4,7 млрд грн. Но здесь возникает логичный вопрос: почему сегодня за чужие просчеты в планировании вынуждены платить муниципалитеты?

Для предотвращения подобных случаев в будущем оправданным было бы принятие парламентом законопроекта о внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины (относительно усовершенствования механизма планирования Министерством финансов Украины доходов местных бюджетов, которые учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов) (№2620а от 19 июля 2013 г.), которым предлагается списать долги муниципалитетов, изъять полностью понятие "среднесрочный заем" и предусмотреть предоставление из государственного бюджета дополнительной дотации на сумму невыполнения в соответствующем отчетном периоде расчетных объемов корзины доходов местных бюджетов, определенных в законе о Государственном бюджете Украины, за счет средств единого казначейского счета.

На несоответствие бюджетного планирования реалиям неоднократно указывали представители местного самоуправления, но подходы не меняются. В частности, нынешние формульные расчеты не учитывают в полном объеме: а) особенностей социально-экономического развития отдельных регионов; б) одноразовых поступлений доходов в местные бюджеты; в) сокращение количества работающих в секторах экономики; г) существующей сети бюджетных учреждений и т.п. Значительным недостатком бюджетного планирования является отсутствие корреляции между расчетами Минфина по доходной базе местных бюджетов и Миндоходов относительно существующей налоговой базы и ожидаемого ее выполнения. Проще говоря: каждое министерство работает по отдельному плану по доходам территорий, которые между собой часто не согласуются.

Подтверждением является то, что в прошлом году (как свидетельствует отчет о выполнении Закона Украины "О Государственном бюджете Украины на 2012 год") из 692 местных бюджетов не выполнили план Минфина 283 бюджета на сумму 1976,0 млн грн., из которых г. Киев - на 233,4 млн. Запланированные объемы изъятия из местных бюджетов не были выполнены также в полном объеме. С большой долей вероятности можно спрогнозировать, что и в 2013–2014 гг. не удастся выполнить планы по изъятию из местных бюджетов (1,6 млрд грн запланированы на 2013 г., т.е. по сравнению с 2012-м рост на 45%, и 4 млрд грн запланированы на 2014 г., рост на 40%). Объемы изъятия нереальны, так как темпы увеличения доходов (прежде всего по налогу на доходы физических лиц - основному налогу в местных бюджетах) не демонстрируют такого роста. Кроме того, фонд оплаты труда тоже существенно не растет.

Нынешний год показывает, что по большинству местных бюджетов не выполняются запланированные Минфином показатели по закрепленным доходам, а именно из этих поступлений производится изъятие. Было проанализировано состояние выполнения за первое полугодие 2013-го закрепленных доходов местных бюджетов в 13 городах - областных центрах, похожих по базовым показателям (см. рис.). В среднем выполнение закрепленных доходов местных бюджетов в этих городах за указанный период составило только 43%.

Такой уровень выполнения доходной части местных бюджетов по закрепленным доходам в 2012–2013 гг. свидетельствует, что доведенный Министерством финансов Украины объем доходов, которые учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов, является завышенным. Например, в странах ЕС в бюджетном законодательстве закреплены нормы о том, что прогнозируемый на центральном уровне показатель роста доходов местных бюджетов не может превышать 70–80% от роста ВВП страны. Подобные нормы помогают избежать субъективизма при планировании показателей местных бюджетов.

Существующая методика расчета доходов местных бюджетов не является оптимальной и не создает нормальных условий для развития территорий. Закрепленные доходы рассчитываются на базе индекса относительной налогоспособности, который зависит от фактического объема доходов и пересматривается ежегодно, что не побуждает органы местного самоуправления их наращивать, поскольку увеличение поступлений автоматически увеличивает изъятие и уменьшает дотацию.

Кроме того, органы местного самоуправления реально не влияют на базу налогообложения, ставки, правила администрирования, определяемые на центральном уровне. На сегодняшний день в действительности существует значительный резерв увеличения поступлений в местные бюджеты, который связан с детенизацией экономики, легализацией заработной платы. Но реальные полномочия у органов местного самоуправления по применению действенных мер к субъектам хозяйствования, которые выплачивают заработную плату ниже минимального уровня и уклоняются от уплаты налогов, отсутствуют.

Отдельно необходимо обратить внимание на такие недостатки в планировании, как отсутствие надлежащего финансирования государственных целевых программ. Соответствующие поручения высших должностных лиц государства по проведению оптимизации государственных целевых программ, выделению наиболее приоритетных и обеспечению их безусловного финансирования до настоящего времени профильными министерствами не выполнены. Большинство этих программ содержат положение о софининсировании из местных бюджетов. О каком адекватном планировании можно говорить, если из года в год в Госбюджете не предусмотрены средства на реализацию, например, Государственной целевой программы поддержки социально-экономического развития малых городов на 2011–2015 гг. (постановление КМУ от 29 ноября 2010 г. №1090). Вместе с тем органы местного самоуправления должны запланировать конкретные объемы финансирования по этим программам в своих местных бюджетах.

Наибольшей же проблемой бюджетного планирования является несовершенство механизма расчета расходов на выполнение делегированных местному самоуправлению полномочий. Общий объем финансовых ресурсов по каждому виду расходов, которые рассчитываются при определении объема межбюджетных трансфертов, определяется без полного учета государственных социальных стандартов и нормативов, которые должны быть разработаны отдельно по каждой отрасли бюджетной сферы и учитывать специфику каждой группы административно-территориальных единиц. Нормативы финансовой обеспеченности, применяемые в процессе расчета межбюджетных трансфертов, не согласуются с отраслевыми нормативами и требованиями. При этом именно отраслевые министерства диктуют сегодня нормы деятельности бюджетных учреждений, многие из которых устарели, не отвечают демографической ситуации в стране, ориентированы не на потребителя услуги, а на содержание учреждения.

Согласно презентованным в прошлом году расчетам самого Минфина, за счет нормирования механизма расчета расходов на основе социальных стандартов и нормативов в натуральном и стоимостном виде по каждому из делегированных государством местному самоуправлению полномочий, которые коррелируются с отраслевыми стандартами предоставления общественных услуг и обновленными финансовыми нормативами бюджетной обеспеченности, удастся ежегодно обеспечивать экономию бюджетных средств в объеме около 10 млрд грн, в том числе в области образования - 5,8 млрд; здравоохранения - 4 млрд; культуры и искусства - 0,2 млрд грн.

Ради объективности следует отметить, что Минфин активно работает в этом направлении, но, к сожалению, пока преодолеть сопротивление отраслевых министерств не удалось. До сих пор остаются нереализованными нормы пункта десятого заключительных и переходных положений Бюджетного кодекса о проведении инвентаризации всех нормативно-правовых актов, регламентирующих применение отраслевых нормативов при осуществлении расходов местных бюджетов, которые учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов, в частности относительно сети бюджетных учреждений, педагогической нагрузки, нормативов расходов бюджетных учреждений, и установлении минимального и максимального значений таких нормативов в зависимости от объемов финансовых ресурсов (срок выполнения которых истек 1 июля 2013 г.).

Таким образом, резервы для улучшения качества бюджетного обеспечения территориальных общин находятся в плоскости бюджетного планирования. Сейчас нет необходимости придумывать механизмы для решения перечисленных выше проблем, поскольку большинство из них уже закреплены в Программе экономических реформ президента Украины. Остается только реализовать их на практике.