Пенсионная реформа: государственный административный монополизм?

Обязательная накопительная пенсионная система (ОНПС), введение которой предусмотрено переходом на второй уровень пенсионного обеспечения, рискует превратиться в очередную финансовую аферу. Всех украинцев моложе 35 лет - от тех, кто впервые садился за школьные парты во время перестройки, до ныне родившихся - государство хочет обязать перейти на накопительный уровень. При этом чиновники оставляют себе максимум прав для распоряжения пенсионными средствами граждан, множество возможностей для злоупотреблений и минимум ответственности за возможные последствия.

Пенсионная реформа:
что интересует европейцев?

Реформированию пенсионных систем в европейских странах предшествуют многолетние дискуссии, которые сопровождаются доступными для населения расчетами и рекомендациями экспертов, базирующимися на результатах исследований государственных и неправительственных учреждений. Критерий эффективности (количественное выражение цели) реформирования пенсионных систем измеряется коэффициентом замещения (КЗ) заработка пенсионными выплатами из всех источников или со всех "уровней". По величине КЗчеловек может определить, насколько изменится его доход, а значит, и благосостояние, когда он выйдет на пенсию. Например, если заработок до выхода на пенсию составлял 2000 евро, а пенсия - 1200 евро, то КЗ равняется 60%. В цивилизованных странах пытаются сохранить КЗ на уровне 65–75%, в то время как его уменьшение до 40% считается угрозой экономической безопасности пенсионера и государства. Так, в Италии реформа, которая началась в 1992 г. и продолжается до сегодняшнего дня, сопровождается приведенными ниже расчетами.

Как видим, государство пытается переложить часть ответственности за будущие пенсии граждан на систему негосударственного пенсионного обеспечения, представленную негосударственными пенсионными фондами (НПФ), которые являются дополнительными источниками пенсионных выплат. Постоянный диалог правительственных реформаторов (которые, кстати, довольно часто меняются в Италии) с профсоюзами и работодателями приводит к тому, что все больше людей постепенно осознают необходимость изменений и, несмотря на недовольство, с пониманием воспринимают их и строят планы на пенсионное будущее.

Расчеты эффективности преобразований и прогноз развития новой пенсионной системы, имевшие место в западных странах, у нас пока остаются за кулисами. Кто может объяснить людям на элементарных примерах, сколько лет теперь придется работать и платить, чтобы после окончания трудовой деятельности получать пенсию определенного размера (КЗ будет 30 или 50%)? Особенно это касается второго уровня, введение которого планировали с
2006 г., потом с 2009-го, 2011-го, а теперь с 2017-го.

Второй уровень:
что предлагают украинцам

В Украине, согласно действующему законодательству и предложенным к нему изменениям, солидарную пенсионную систему, которая пока останется основным источником пенсионных выплат, предполагается дополнить вторым уровнем. Государство в лице Пенсионного фонда Украины (ПФУ) основывает финансовое учреждение под названием Накопительный фонд (НФ). Администрирование НФ и контроль над уплатой взносов в него будут осуществляться исполнительной дирекцией ПФУ. Каждому работнику, которому в год введения второго уровня еще не исполнится 35 лет, в системе персонифицированного учета будет открыт индивидуальный пенсионный счет (ИПС) для учета его пенсионных накоплений, которые будут состоять из уплаченных в его пользу пенсионных взносов и дохода от инвестирования этих средств. Такое застрахованное лицо становится участником ОНПС. Те, кому уже исполнилось 35 лет, но еще нет 55, будут иметь право добровольного участия в ОНПС. В год введения второго уровня ставка ежемесячного взноса составит 2% зарплаты застрахованного лица и в дальнейшем будет расти на 1% ежегодно, до 7%. Заметим, что это никак не скажется на размере зарплаты работника, выдаваемой "на руки". Увеличение взноса будет осуществляться за счет перераспределения общей суммы ЕСВ, направляемого в ПФУ (от 1 до 5% фонда оплаты труда). Эти взносы уже не должны направляться на выплаты по солидарной системе сегодняшним пенсионерам, а должны инвестироваться не менее чем тремя компаниями по управлению активами (КУА), избранными советом НФ на конкурсе. Доход, полученный КУА от инвестиционных инструментов (пенсионных активов) как на этапе накопления, так и на этапе выплат, будет подлежать распределению по счетам застрахованных лиц.

Такие пенсионные накопления, в отличие от взносов в солидарную систему, являются частной собственностью участника ОНПС и наследуются согласно законодательству. При достижении участником ОНПС пенсионного возраста, установленного законом, такое лицо обязано приобрести в страховой компании за счет накопленных им пенсионных средств аннуитет, что позволит пожизненно получать пенсионные выплаты в определенном договором размере. Также законом предусмотрены исключения, когда такое лицо может досрочно получить все накопленные средства одноразово (инвалидность, заболевание) и т.п.

Накопительный фонд:
back in the USSR?

В соответствии со статьей 13 Конституции Украины "все субъекты права собственности равны перед законом". Следовательно, пенсионные фонды, независимо от того, являются ли они государственными (основанными правительством) или негосударственными (основанными профсоюзами или другими юрлицами), должны иметь равные права и обязанности по предоставлению гражданам услуг по пенсионному обеспечению. Второй уровень должен вводиться с соблюдением требований статьи 42 Конституции Украины, согласно которой "не допускаются злоупотребление монопольным положением на рынке, неправомерное ограничение конкуренции и недобросовестная конкуренция".

Следует отметить, что участники ОНПС будут иметь право перейти из НФ в выбранный ими негосударственный пенсионный фонд и перевести туда свои пенсионные накопления. При этом "путь назад" - из НПФ в НФ - также остается открытым вплоть до момента выхода на пенсию. Но, как говорят, дьявол скрывается в деталях. НПФ не будут допущены к формированию пенсионных накоплений участников ОНПС, как минимум, в первые годы после ее введения, да и в дальнейшем для этих фондов, их администраторов и КУА устанавливаются довольно жесткие ограничения.

Вместе с тем для государственного НФ с самого начала устанавливаются привилегированные, по сравнению с НПФ, условия вхождения на рынок накопительного пенсионного обеспечения. Именно здесь и начинается неправомерное ограничение конкуренции со стороны НФ, который будет образован государством и станет монополистом по предоставлению услуг, по крайней мере, в первые годы введения второго уровня, а возможно, и в последующие десятилетия.

Не исключено, что КУА, выбранные НФ, начнут инвестировать туда, куда подскажут члены совета НФ и оплаченные им советники, - в государственные и другие ценные бумаги, эмитированные под "национальные" проекты, которые будут реализованы "своими" фирмами. Яркой иллюстрацией "эффективности" подобных проектов могут служить Евро-2012 и другие "прорывы" новейшей украинской истории.Такие "инвестиции" имели место и в послевоенное время, когда граждане одновременно с получением зарплаты "добровольно" подписывались на облигации государственного займа восстановления народного хозяйства СССР в 1946–1956 гг.

Существуют ли предохранители, исключающие финансирование через НФ текущих государственных обязательств и проектов средствами будущих пенсионеров? Да, но при условии распределения функций администрирования, управления активами и хранения пенсионных накоплений среди десятков НПФ, которые свободно выбираются гражданами и находятся под контролем и надзором государства. Если же государственная структура сама строит систему и сама ее контролирует, риски предоставления некачественных услуг гражданам таким монополистом неизбежны (например, автомобильные дороги Украины и "Укравтодор").

Очевидно, что под вывеской пенсионного реформирования в государстве планируется создать крупную бюрократическую структуру, которая будет содержаться за средства плательщиков пенсионных взносов, заниматься перекладыванием части этих средств из одного кармана ПФУ в другой, при этом зарабатывать на администрировании вторым уровнем. Почти шести миллионам человек моложе 35 лет предложат в обязательном порядке воспользоваться услугами НФ. Они, в отличие от совета НФ, не будут выбирать КУА, которые будут управлять их средствами в течение многих десятков лет. Никаких альтернатив на этом этапе не будет! Ведь в основу НФ положен государственный административный монополизм. Эта болезнь советских времен, которая по сей день пронизывает украинское общество от энергетики до водоснабжения, не должна затронуть пенсионную систему.

Зачем и почему
это делается?

Понятно, что государство (правительство) пытается и в дальнейшем быть главным распорядителем поступлений в ПФУ и НФ, суммы которых сравнимы с траншами международных финансовых учреждений, а иногда и превышают их.

Чтобы определить, зачем и почему это делается, попробуем посчитать будущий "пенсионный бизнес" монополиста - Накопительного фонда. Предположим, что на момент введения второго уровня средняя зарплата в Украине будет 4000 грн. Если принять ставку взноса работника на уровне 2% зарплаты, то сумма ежемесячного взноса в НФ составит около 80 грн. Умножим ее на количество застрахованных (6 млн) и 12 месяцев - за год поступит 5,76 млрд грн. Похоже на цифру, недавно озвученную членами правительства. Только на администрировании НФ служащие ПФУ будут иметь право зарабатывать до 2,4% годовой суммы взносов. Несложные расчеты свидетельствуют, что вознаграждение такого администратора-монополиста может вырасти от 138 млн грн на первом году его работы до 480 млн - на седьмом. Но и это еще не предел. Очевидно, ПФУ увеличит штат чиновников для обслуживания НФ, которые, в свою очередь, будут нуждаться в соответствующих зарплатах и пенсиях.

Не останутся "обделенными" и КУА, избранные советом НФ. За управление многомиллиардными пенсионными активами они получат "жалкие" 0,75% их стоимости. Для них имеет смысл участвовать в "конкурсах" и, как это у нас заведено, "благодарить" лиц, которые будут принимать окончательное решение. А если оглянуться на опыт США и ЕС, где активы накопительных пенсионных систем, основанных, в отличие от нас, не государством, а НПФ, сравнимы с объемами ВВП, то выгоды "пенсионного" бизнеса становятся очевидными как для правительства, так и для приближенных к нему КУА. Не исключено, что место руководителя НФ станет "квотой" партийных сил нового парламента. Да и договоры с КУА будут заключаться на 5–7 лет.

Функции сбора средств второго уровня будет выполнять ПФУ. И это, очевидно, правильно. Но почему он должен еще и влиять на КУА, которые будут обслуживать НФ? Почему администрирование Накопительным фондом ПФУ не будет требовать опыта работы и лицензий, в то время как для администраторов НПФ второго уровня нужны лицензии, опыт работы, уставный капитал, резервный фонд и т.п.? То же можно сказать и о НПФ второго уровня. Государство без осложнений основывает некоего монстра в виде НФ, который на следующий день приступает к работе, а НПФ, давно уже работающие, должны подождать в очереди за лицензией. О какой конкуренции может идти речь при таком монополизме? Говорят, что так легче будет персонифицировать участников и добиться уплаты взносов.

В действительности все намного проще. "Загнав" в НФ около
6 млн человек, которым не исполнится 35 лет, можно не волноваться, что они с их средствами и регулярными ежемесячными поступлениями куда-то там перейдут. В дальнейшем пусть кто-то попробует убедить выпускников школ, которые будут становиться совершеннолетними, выбрать тот или иной негосударственный пенсионный фонд. Кто даст НПФ персональные данные участников НФ, которые являются конфиденциальной информацией? Сколько это будет стоить усилий и денег? Учитывая российский опыт, не менее 300 грн за "перетягивание" участника из одного фонда в другой.

Вместе с тем за "наполнение" участниками и финансовое будущее такого монополиста, как НФ, и выбранных его советом КУА можно не беспокоиться. Во-первых, вознаграждение они получат при любой погоде. Во-вторых, через 10–20 лет, когда результаты инвестирования можно будет реально оценить по суммам индивидуальных пенсионных накоплений, большинство реформаторов отойдут от дел из-за возраста или политических раскладов, а следовательно, не будут нести ответственности за свои "новации" и инвестиции. Да и судиться с государством за упущенную выгоду у нас не принято. Возможно, на этом и базируется расчет тех, кто лоббирует НФ и пытается если не отстранить НПФ от второго уровня, то хотя бы отложить начало их деятельности до 2020 г.? А там и новые "стратегии" появятся.

Модель второго уровня
для Украины: Европа или?..

Отметим, что модели второго уровня с подобными преференциями для государственных накопительных фондов, характерные для небольшого круга стран (России, Казахстана, Боливии, Сингапура), так и не получили распространения в государствах - членах ЕС, постепенное приближение к которому время от времени декларирует Украина. В мировой, в частности европейской, практике, на которую постоянно ссылаются наши реформаторы, действуют иначе.

Так, в Нидерландах вторым уровнем охвачены практически все субъекты хозяйствования, ведь участие в профессиональных системах на базе НПФ для них обязательно. Для введения второго уровня в Италии были привлечены "производственные" НПФ (основанные профсоюзами) и открытые НПФ (основанные финансовыми учреждениями). При этом первые имеют право использовать только консервативную и умеренную стратегию управления пенсионными активами своих участников (членов профсоюзов).

В соседней Польше каждый молодой человек с самого начала имел право выбрать свой фонд из 16 НПФ. Государственный пенсионный фонд (ZUS) только обеспечивал сбор взносов и их персонификацию. Если же человек по каким-либо причинам не сделал выбора, то его право "разыгрывалось в лотерею" среди этих фондов, и затем он получал сообщение о фонде, который его "выиграл", и право его изменить через год.

Вместе с тем в Украине будущих пенсионеров целенаправленно лишают права выбора. Тезис о том, что со временем каждый из них будет иметь право передать свои накопления в НПФ, вызывает скептическую улыбку. Российский опыт пенсионных "молчунов" - яркое тому подтверждение. Начиная с 2003 г. только 10% россиян (в основном работники корпораций, которые были основателями НПФ) перевели свои пенсионные накопления из ПФ России в корпоративные НПФ. Ведь люди, родившиеся в бывшем СССР, в большинстве своем продолжают вслепую доверять государству, а не частным структурам. ВЭБ, который является государственной управляющей компанией ПФР, инвестирует средства "молчунов" в государственные ценные бумаги с доходностью меньше официальной инфляции. Недавно такой перевод средств был приостановлен до лучших времен решением правительства. Очевидно, решили направить их на строительство мостов или переправ.

Поэтому хочется обратиться к реформаторам с вопросами, на которые желательно услышать конкретные ответы:

1. Почему после изучения опыта пенсионного реформирования таких стран, как Польша, Чехия, Словакия, Болгария, Австрия, Эстония, Финляндия, Нидерланды, Италия и др., реформаторы так и не предложили модель второго уровня, подобную той, которые успешно функционируют там на базе НПФ, а пока свели все "новации" к повышению пенсионного возраста и стажа?

2. Зачем изобретать велосипед в виде НФ и дополнительные рабочие места чиновникам ПФУ, если можно привлечь несколько десятков уже действующих НПФ, созданных профсоюзами и другими юридическими лицами, а также КУА и хранителей, их обслуживающих, которые в состоянии "крутить педали" второго уровня за собственный (негосударственный) счет? Тем более что в ЕС именно НПФ являются основой второго уровня.

3. Зачем государство берет на себя функции директора-распорядителя и инвестиционного управляющего относительно средств пенсионных накоплений граждан? Возможно, кому-то известны примеры эффективного инвестирования государственными компаниями народных (бюджетных, пенсионных, заемных) средств? Или государство проявило себя как эффективный распорядитель средств предприятий, где является владельцем? Можно ли предотвратить коррупцию при выборе КУА для НФ, заменив в законе слово "тендер" на "конкурс"?

Необходимость дополнения существующей в Украине солидарной пенсионной системы вторым уровнем, что позволит людям накапливать в пенсионных фондах дополнительные средства для обеспечения достойной старости, очевидна. Дальнейшее откладывание старта второго уровня даже на один-два года только усложнит решение проблемы. Но те, кто называет себя реформаторами, должны предложить обществу другую, европейскую, модель второго уровня, которая базируется на негосударственных пенсионных фондах, уже созданных при участии профсоюзов и бизнеса без административного вмешательства со стороны государства через новейшие монопольные структуры.