Общественный договор между государством и самоуправлением

Одной из задач Всеукраинского собрания представителей местных органов власти, состоявшегося еще весной, было прозондировать отношение местной элиты к концепции реформы административно-территориального устройства. Однозначного ответа собрание, похоже, не дало. Выступление Романа Бессмертного вызвало сдержанную реакцию. А вот конкретное предложение снизить порог образования административно-территориальной единицы до полутора тысяч человек вызвало заметное оживление.

Зазвучали вопросы: зачем и кому нужна эта реформа? Что это даст жителям сел и поселков? Неужели объединение небольших сел с нищенскими бюджетами способно создать богатую общину? Не ускорится ли тенденция к обезлюдению сел, если в большинстве из них ликвидировать центр власти? Мелкие чиновники местного масштаба примеряли реформу под себя и разглагольствовали: ожидается глобальное сокращение аппарата большинства сельских и районных советов. Конечно, прямого сопротивления, как в случае с пропорциональными выборами в местные органы власти или разведением их во времени с парламентскими, не было: авторитетных лидеров наподобие киевского городского головы вопрос админтерустройства не особо волнует. Областная элита успокоена обещаниями не трогать границ нынешних областей, а официальная оппозиция еще только думает, каким образом сыграть на этой теме.

Падких на сенсацию журналистов интересует, присоединят ли к Киеву ряд окрестных городков и поделят ли Донецкую область. Возиться с мелкими селами и сельскими районами как-то не с руки — тема сложная и неинтересная для рекламодателей и заказчиков.

Однако такое затишье не означает, что законопроект обречен на успех. Да и равнодушие к теме со стороны международных финансовых доноров не вселяет большого оптимизма. Скорее всего, Запад не верит в искренность намерений реформаторов...

Впрочем, удивляться нечему. Единства по поводу того, как должна проходить реформа, нет даже на высшем уровне. А учитывая парламентские выборы, ее зачастую рассматривают как один из компонентов применения административного рычага влияния, ведь передел территорий существенно перетряхивает местную политическую элиту и шансы победить на местных выборах объективно получают все-таки провластные структуры. В конце концов, политический аспект реформы — тема отдельного рассмотрения. Целью же данного исследования являются бюджетно-экономические проблемы.

Можно понять разработчиков закона: четкие количественные параметры более понятны исполнителям работ по моделированию общин и районов. Однако механистический подход таит в себе ряд опасностей. Территориальная реформа проводится на много лет, и потому следует закладывать концептуальные параметры, а не количественные показатели, которые легко могут быть изменены, как только возникнет благоприятная для этого политическая конъюнктура. Очевидно, что где-то под очередные выборы найдется не один защитник народа, готовый наехать на горе-реформаторов, которые «проехались по живому», «никогда не видели жизни простого земледельца», «уничтожили крестьянство — основу украинской аутентичности». Обещание «вернуть порядок и законность в каждое село» может дать неплохой электоральный урожай...

Как у них?

Изучая опыт реформирования админтерустройства в Европе, следует констатировать поражение реформы во Франции в 1970 году, где количество общин (36 тыс.) составляет половину всех муниципалитетов Западной Европы. 95% бюджетных расходов французских коммун — в их собственных полномочиях, и муниципальные проблемы в меньшей степени волнуют государство, которое откупается от них системой финансового выравнивания.

Более успешной была реформа административно-территориального устройства у более прагматичных немцев, которые в период с 1965 по 1975 год сократили количество муниципалитетов с 25 тыс. до 8,5. Можно вспомнить также опыт реформы в странах поменьше. К примеру, в Дании, где количество общин было сокращено с 993 до 275, а количество районов — с 25 до 14, Нидерландах (с 811 муниципалитетов в 1980 году до 504 в 2001-м), Греции (с 5343 в 1997-м до 1033 в 2000 году), Швеции (с 2500 до 289).

Специфична организация самоуправления в Великобритании, где базовым уровнем в сельской местности было определенное графство, поэтому там оставили лишь 46 унитарных территориально-административных единиц в Англии, 22 — в Уэльсе, 32 — Шотландии и 26 — в Северной Ирландии.

В Восточной Европе, помимо Польши, определенные шаги по внедрению реформы административно-территориального устройства были сделаны в Болгарии, где в 1991 году количество муниципальных образований сократилось до 262. В Литве изменения административного устройства были самыми кардинальными: самоуправляемый статус получили только 56 образований — 12 городов и 44 сельских района.

Постановка вопроса

Очевидно, что для аргументации проведения реформы нужны серьезные концептуальные положения, она должна быть логичной. Иначе главным аргументом противников будет такой: все это делается, чтобы не давать больше средств самоуправлению; мол, существующая инфраструктура села достаточна для обеспечения социальных услуг, поэтому основная проблема — нехватка средств. То есть нужно надавить на Министерство финансов Украины, и вопрос решится сам собой. Примитивно, но достаточно убедительно.

Действительно, основная побудительная причина для реформы — невозможность решения бюджетных проблем. И главным ее заказчиком практически должно было бы стать Министерство финансов, точнее, его политическое руководство.

Главные требования к административно-территориальному устройству будут предъявляться с учетом требований существующей бюджетной системы. Конечно, законодатель может их не учитывать, но весь предыдущий опыт показывает, что решения, не вписывающиеся в логику бюджетирования, либо игнорируются, либо выполняются выборочно, что увеличивает люфт для злоупотреблений.

Итак, какие требования выдвигаются к административно-территориальным единицам (АТЕ)?

1. Они должны иметь эксклюзивную компетенцию.

2. Полномочия разных АТЕ не должны накладываться.

3. Инфраструктура, которая обслуживается АТЕ одного уровня и типа, должна быть типовой и распространенной по всей Украине.

4. Каждая АТЕ должна укладываться в одну из нескольких групп, по отношению ко всем субъектам которых осуществляется единая трансфертная политика.

5. АТЕ одного уровня должны иметь инфраструктурные, кадровые и ресурсные возможности для реализации всех предусмотренных для него компетенций.

6. Уровень дотационности АТЕ не должен превышать 50%.

7. Количество потребителей в АТЕ одного уровня не должно сильно отличаться.

8. Не должно быть территорий, где потребители не охвачены услугами АТЕ всех возможных уровней.

9. Принципы формирования АТЕ должны соответствовать принципам, определенным статьей 86 Бюджетного кодекса:

— первый уровень — предоставление первичных социальных услуг;

— второй уровень — предоставление стандартизированных социальных услуг общего характера для всех потребителей;

— третий уровень — предоставление специализированных услуг либо для специальной категории потребителей.

10. Численность населения и других потребителей должна согласовываться с отраслевыми нормами нагрузки на бюджетные учреждения и бюджетными возможностями финансирования этих учреждений.

Подытоживая, скажем, что сущность административного реформирования заключается в создании отдельных образований — «административно-территориальных единиц», которые объединяются в отдельные группы. В пределах одной группы будет осуществляться единая трансфертная политика.

Моделирование АТЕ

Вообще, понятие «административно-территориальная единица» вводится для того, чтобы отделить его от понятий «населенный пункт» и «поселение», как территория компактного проживания жителей. Факт существования населенного пункта — это еще не основание для возникновения правовых отношений с государством. Уровень самоорганизации в населенном пункте определяется выборностью представителя (старосты). А вот понятие «административно-территориальная единица» предполагает создание определенных правовых отношений, а именно:

— предоставление некой определенной законом юрисдикции;

— участие в предоставлении финансовой помощи соответствующей АТЕ через трансфертную политику, согласно требованиям Бюджетного кодекса;

— обязательность создания органов самоуправления — как представительских, так и исполнительных, которые подотчетны и подконтрольны государственным органам, в части полномочий, определенных законом как делегированные.

Учитывая бюджетные процедуры, каждая АТЕ будет иметь прямые межбюджетные отношения с государственным бюджетом.

Если на уровне АТЕ осуществляется полное самоуправление, то населенные пункты, которые не дотягивают до этого уровня, могут иметь некоторые элементы самоорганизации и полномочия, однако наделяет ими не государство, а представительский орган АТЕ, в состав которого эти населенные пункты входят.

Требование однотипности АТЕ диктует необходимость создания модели, которая бы максимально формализировала отношения между государством и самоуправлением. Кроме уровней, которые определяются предоставленными полномочиями, необходимо ввести еще один признак АТЕ, определяющий уровень компактности. Следует различать единицы, созданные на базе одного населенного пункта (простой тип) и на базе многих (сложный). В первом случае община создается путем присоединения населенных пунктов, во втором — путем объединения. В последнем случае остается идентификация каждой составляющей АТЕ. Еще одно отличие заключается в принципе определения полномочий. Априори община должна иметь все полномочия, определенные законодательством. Сложная АТЕ создается при условии, что определенные уровни полномочий не могут быть реализованы простыми АТЕ...

И, наконец, еще одна особенность, которую следует учесть при проведении реформы. Речь идет о способе формирования органов власти. Если для АТЕ простого типа пропорциональные выборы еще можно объяснить, то совет АТЕ сложного типа, представляющий интересы отдельных субъектов права, должен избираться на иной основе, предполагающей представительство субъектов. Это нужно для того, чтобы жители центральной усадьбы (центра района или области) не доминировали в представительском органе. А председатель органа должен избираться не на прямых выборах, а советом.

Исходя из необходимости приблизить к потребителю наибольшее количество социальных услуг, предоставляется целесообразным определить следующий типовой перечень учреждений и функций, которые будут осуществляться на каждом уровне:

— первый уровень: общее образование (школа на всю АТЕ, начальная школа — в каждом населенном пункте), дошкольное образование; здравоохранение (амбулатория на всю АТЕ, фельдшерско-акушерский пункт в каждом селе); культура и спорт (все заведения культуры и спортивные сооружения), предоставление социальной помощи, землеустройство, сельский (поселковый, городской) совет, благоустройство территории;

— второй уровень: образование — методологическая и кадровая работа, школы-интернаты общего профиля; здравоохранение — стационарные больницы широкого профиля, стоматологические поликлиники, ветеринарная помощь; культура и спорт — мероприятия общерайонного значения, ДЮСШ, музыкальные школы и школы эстетического воспитания, начисление социальной помощи, дома для престарелых, ведение земельного кадастра;

— третий уровень: ПТУ, школы-интернаты специального профиля, специализированная медпомощь, филармонии, музейное дело, инвестиционное развитие территории области.

Следует также заботиться о расположении на территории АТЕ представителей государственной власти. Так, на территории сельской общины обязательно должен нести службу участковый милиционер. Здесь должен также находиться представитель Государственного казначейства.

Ограничение в размерах

Как рассчитать минимальную численность населения для предоставления статуса АТЕ соответствующего уровня? Позиция правительства — максимально увеличить этот показатель. При этом возникнет экономия ресурсов на содержание бюджетной сферы. Однако для АТЕ сложного типа (сельская община, район) необходимо обеспечить управляемость территории со стороны властей и доступность услуг для жителей. Для села — это физическая возможность пешком дойти до соответствующих бюджетных учреждений в течение часа, для района — доехать на общественном транспорте в течение часа. Конечно, эти расстояния зависят от уровня инфраструктуры, однако максимальная удаленность от центральной усадьбы диктуется таким на первый взгляд виртуальным понятием, как ареал жизни — территория, на которой проходит 85% жизненного цикла человека. Села, расположенные на расстоянии свыше семи километров, не воспринимаются жителями, как родные и искусственное их объединение будет порождать центробежные процессы. Это, в сущности, определяет верхнюю планку количества населения в сельской общине — не более 10 тыс. человек.

Однако при всей привлекательности подобного философского подхода, устойчивость системы будет определяться более прозаическими параметрами, прежде всего возможностью и целесообразностью финансирования сети бюджетных учреждений, которые предоставляют социальные услуги. С одной стороны, необходимо оценить финансовые ресурсы на душу населения, которые могут быть предоставлены государством путем трансфертной политики. С другой — определить минимальные расходы, которые должны быть заложены в бюджете для обеспечения функционирования бюджетных учреждений с тем, чтобы они могли предоставлять услуги населению на уровне установленных для соответствующего уровня АТЕ стандартов. И наконец, нужно признать, что бюджетные учреждения должны работать с нагрузкой, определенной отраслевыми нормами.

Расчеты показывают, что минимальный размер общины, где на определенном стандартизированном уровне могут выполняться возложенные на нее функции, — 2,5 тыс. жителей. Но выйти на объединенную общину с таким количеством населения в Полесье, в горной местности, в херсонской степи довольно сложно. И государственный подход заключается в том, что даже на таких малонаселенных территориях должны быть созданы АТЕ с полным комплексом предусмотренных полномочий и соответствующей социальной инфраструктурой.

Очевидно, что традиционный расчет по нормативам бюджетной обеспеченности на потребителя не обеспечивает даже минимальных расходов, обрекая такие общины на финансовое прозябание. Поэтому для таких бюджетов расчеты должны вестись по минимальным расходам, рассчитанным для АТЕ минимального размера, где обеспечиваются отраслевые нормативы нагрузки.

Конечно, условия предоставления такого статуса должны быть прописаны в законе. И исключений должно быть немного — не более 10%, а создаваться эти АТЕ должны исключительно по закону, причем принимаемому только по представлению правительства.

Что касается городов-районов и районов, то исключения из правила не должны приводить к пересмотру политики Министерства финансов относительно установления нормативов бюджетной обеспеченности на потребителя независимо от количества населения в АТЕ. Иными словами, хочет город численностью в 30 тыс. жителей присоединиться к когорте городов-районов — пожалуйста, но расчеты минимальных расходов будут проводиться исходя из 30 тыс. жителей. И при этом сеть социальных учреждений должна функционировать нормально. То есть такое довольно распространенное сегодня явление, как общая для города и района городская районная больница, станет препятствием на пути предоставления городку статуса города-района, поскольку не вписывается в концепцию административно-территориального устройства.

Требования к моделированию общин

Трансфертная политика, то есть влияние государства на соблюдение баланса между полномочиями и ресурсами самоуправления, является стержнем реформы. От правильно выбранной формулы отношений между государством и самоуправлением зависит динамика развития территорий. Так, приоритеты для городов областного значения, заложенные в Бюджетном кодексе, были прекрасным стимулом для увеличения их бюджетов на протяжении последних четырех лет. Однако в отношении малых сел и городов, которые оставались в тени районов, адекватная политика выработана не была. И это понятно: не по силам Минфину возиться с 11 тыс. сельских бюджетов.

Пока существует определенная политическая воля на сохранение села. По крайней мере, она прослеживается в установке президента Ющенко: ни одно село не должно быть оставлено без внимания государства. В переводе на бюджетный язык это означает, что в каждом селе должна существовать инфраструктура, которая обеспечивает самовосстановление производительных сил. Реально — это фельдшерско-акушерский пункт, клуб и начальная школа. Даже не детский сад (до шести лет ребенок может быть и при матери), а именно начальная школа.

Очевидно, что простейший путь — рассчитать потребности, исходя из существующей или желательной инфраструктуры бюджетных учреждений, — не самый рациональный. Более целесообразна методика, базирующаяся на выборе модельных АТЕ.

Для каждой группы АТЕ нужно взять среднестатистическую и выполнить расчеты трансфертов именно для нее, перенеся потом результаты на АТЕ всей группы. Для городов-районов это может быть город численностью в 100 тыс. чел. Если учесть, что в Украине существует 27 тыс. сельских поселений, где проживают 21 млн. чел., то простые расчеты показывают, что в среднем на каждую тысячу жителей приходится 1,4 поселения. Учитывая, что при создании общин львиная их доля будет колебаться в пределах 4—6 тыс. человек, можно достаточно обоснованно утверждать, что расчеты, проведенные для общины в 5 тыс. населения, будут корректными. При этом в среднем в такой общине будет семь поселений. Кстати, эти подходы хорошо коррелируются с результатами моделирования в Киевской области, где проводится эксперимент.

Подсчитав расходы на содержание бюджетных учреждений в такой виртуальной общине из 5 тыс. человек, можно получить показатели норматива бюджетной обеспеченности на одного жителя. Он будет корректным для расходов во всей группе аналогичных АТЕ — от наименьшей (2,5 тыс. жителей) до наибольшей (10 тыс.).

Ресурсы

Несколько слов о ресурсных возможностях обеспечения такой схемы административно-территориального устройства. Как уже отмечалось выше, одним из условий предоставления статуса АТЕ является как минимум 50-процентное обеспечение ее бюджета закрепленными доходами. Сейчас этому требованию соответствуют лишь 20% сельских советов. Даже после перераспределения доходных полномочий между районом и общиной эта цифра изменится несущественно. Увеличение ставки налога на доходы физических лиц с 13 до 15% несколько улучшит ситуацию. Но наиболее очевидным на сегодняшний день кажется решительный отказ от предоставления любых льгот по уплате налогов, которые зачисляются в местные бюджеты.

Конечно, следует усовершенствовать и формулу расчета трансфертов, чтобы повысить заинтересованность местного руководства в наращивании доходов, основу которых составляет налог на доходы физлиц. Пока такие стимулы довольно слабы.

И еще один важный фактор, влияющий на принятие решения о предоставлении статуса АТЕ, — экономическая активность. Идеальный вариант — 80% занятости жителей общины обеспечивается в пределах данной общины. Поскольку основу местного бюджета составляет налог на доходы физических лиц, при этом будет выполняться требование низкой дотационности общины.

Стоимость реформы

Вопрос неоднозначный. Суммы в миллиарды долларов, фигурирующие в СМИ, на самом деле требуют пояснения. Следует выделить две составляющие: текущие расходы и капитальные, на проведение самой реформы. Последние носят разовый характер, поэтому можно говорить о системном займе, который нам могут предоставить международные финансовые институты сразу же, как только будет представлен подробный план мероприятий по реформированию. Главные, хоть и не окончательные статьи затрат на эти цели: капитальные расходы на перенесение административных центров, в первую очередь в новообразованных районах; выплата компенсации уволенным чиновникам; изготовление печатей, карт, штампов; подготовка персонала; проведение разъяснительной работы и РR-кампаний.

Сложнее с текущими расходами. Хроническое недофинансирование местных бюджетов наблюдается уже несколько лет подряд, особенно в селах и поселках. И хотя его симптомы в виде задолженностей по зарплате, большой ее доли в сумме всех расходов, деградации инфраструктуры должны были бы стать тревожным сигналом, в заблуждение вводит общий уровень выполнения местных бюджетов. И это вполне объяснимо, ведь большая часть перевыполнения достигается в крупных городах. И происходит это благодаря перебрасыванию на делегированные полномочия ресурсов, которые могли бы быть израсходованы на благоустройство территории и коммунальное хозяйство. То есть банальный шантаж со стороны государства пока достигает успеха: городскому голове лучше выделить средства на социальные программы, за которые, в конечном счете, отвечает государство, чем иметь потом политические проблемы. Канализационные трубы не голосуют — в отличие от учителей и врачей.

Расчет расходов на основе модельных общин делает наглядным огромный разрыв между обязательствами государства по делегированным полномочиям и реальными средствами, которые на них выделяются. Необходимость финансирования делегированных полномочий существует независимо от того, будет проведена реформа административно-территориального устройства или нет.

На стоимость реформы влияет также последовательность ее выполнения и то, как далеко готовы идти ее сторонники. Так, исходя из политических и бюджетных реалий, вначале нужно сформировать общины. Для реформирования районов неплохо было бы сначала ввести в действие конституционные изменения, предусмотренные проектом №3207. Кроме того, желательно получить конкретные очертания реформы системы здравоохранения, чтобы оценить оптимальные размеры медицинского округа — основы формирования районного уровня.

Несколько слов о последствиях

Уже сейчас из-за бюджетной «удавки» закрываются фельдшерско-акушерские пункты, клубы, школы и детские сады, средств на содержание которых в бюджетах нет. Правда, об этом прямо не говорят, но «приведение инфраструктуры в соответствие с финансовыми возможностями» идет полным ходом и довольно хаотично. Не следует думать, что реформа сразу же положит конец таким явлениям. Однако расчеты под типовую инфраструктуру создают базу для принятия руководителями местных советов продуманных решений. Например, что лучше в сельской общине с 3 тыс. жителей — содержать две общеобразовательные школы или организовать доставку детей в одну? В этом и заключается местная политика.

Из-за увеличения полномочий общины возрастает ее политический статус, что обеспечивает основу стабильности политической системы, кроме того, меняется соотношение расходов бюджетов общин и районного бюджета. Если сейчас это 1:5, то после проведения реформы соотношение будет 3:1 в пользу общины.

Проведение административно-территориальной реформы серьезно укрепит прогнозируемость в формировании местных бюджетов и откроет перспективы для многолетнего планирования, привлечения займов.

Итак, реформа административно-территориального устройства — не механическое сокращение количества советов и перекраивание территорий. Главная ее задача — свести воедино, в одном месте, центры принятия решений, ответственности за них и кадрового и финансового обеспечения. Практически это форма общественного договора между государством и самоуправлением. Его «подписание» открывает путь к повышению уровня социальных услуг гражданам Украины.