Бюджетный кодекс Украины: финансовая конституция или винегрет прихотей?

Желание изменить базовые правила в пользу тех или иных групп интересов и избежать рисков "не быть услышанным" в рамках подготовки и выполнения государственного бюджета стимулирует депутатов к невиданной до сих пор активности, направленной на инициирование изменений в Бюджетный кодекс Украины. Финансовых ресурсов для удовлетворения всех прихотей уже давно не хватает, но аппетиты от этого не становятся меньше.

Дефицит финансовых ресурсов и их контролируемость со стороны правительства заставляют депутатов-лоббистов разных групп интересов прибегать к внесению изменений в Бюджетный кодекс. Их целью является возможность дать хотя бы призрачную надежду лоббистам что-либо точечно изменить или сделать исключение из базовых правил. Желание изменить базовые правила в бюджетном процессе в пользу тех или иных групп интересов подменяет рутинную законотворческую работу над государственным бюджетом, его оптимизацией, уменьшением возможностей для потерь, которые могут составлять почти половину его расходной части (приблизительно 200 млрд грн, или эквивалент 25 млрд долл. США - подробнее на сайте www.osf.org.ua).

Беспрецедентная активность народных избранников по внесению изменений в Бюджетный кодекс Украины свидетельствует о непредсказуемости бюджетного процесса и слабой стабильности государственных финансов. Вместе с тем эффективность этих усилий минимальна.

Очень редко суть законодательной инициативы полностью совпадает с задекларированными программными предвыборными намерениями партий. В некоторых случаях лучше было бы выполнить довольно четкие программные положения, особенно относительно местных бюджетов. У других политических сил предвыборные намерения сформулированы только в общем, что позволяет отрапортовать об их выполнении за счет широкого спектра инициатив.

Обещания партий относительно
бюджетного процесса

Государственные финансы являются в принципе инструментом реализации публичной политики, именно поэтому в своих предвыборных программах партии не обошли вниманием бюджетный процесс. Однако даже минимум обещанного выполнить не удалось.

Прежде всего, Партия регионов обязалась предоставить 60% сводного государственного бюджета местным советам. Но даже в планах на 2013 г. доля местных бюджетов по доходам составляла всего 46%, а по расходам еще меньше - 43%. В 2012 г. доля местных бюджетов по доходам равнялась 51%, а по расходам - 45%.

Предвыборные намерения Компартии о "возвращении страны народу" нашли свое логическое отражение в тезисе о формировании Государственного бюджета "снизу". Вместе с тем следует отметить, что они были написаны, вероятно, в русле предвыборного лозунга "Вернем страну народу". И, скорее всего, авторы программы коммунистов хорошо осознавали, что у них вряд ли будут возможности для реализации задекларированного, учитывая традиционное блокирование и подогревание ПР.

Обещания УДАРа были более технологичными и отвечали современным требованиям к публичным финансам: заставить бюджет работать в интересах всех граждан; создать систему обязательной публичной бюджетной отчетности, при которой каждый гражданин сможет в режиме реального времени следить за доходами и расходами бюджетов всех уровней; обеспечить прозрачность системы государственных закупок. Однако даже такая конкретика не дала старт выполнению программных намерений.

Программа ВО "Батьківщина" предполагает создание условий, при которых будет выгоднее платить налоги, чем взятки чиновникам. Кроме того, согласно расширенной версии программы "Батьківщини" налог на доходы физических лиц и налог на землю в полном объеме должны оставаться в местных бюджетах. Но и тут, очевидно, не хватает системности и последовательности.

ВО "Свобода" конкретных обещаний относительно собственно бюджетного процесса не давала, однако ее представители приложили усилия для восстановления финансовых возможностей местных бюджетов.

Практика выполнения обещаний
политическими партиями

Только за первый год работы Верховной Рады Украины седьмого созыва народные депутаты подали почти 120 законопроектов (не считая соответствующих проектов постановлений парламента) о внесении изменений в Бюджетный кодекс. Это - невиданное явление за все годы работы законодательного органа с момента введения в действие кодекса в 2001 г. Для сравнения: за четыре года работы Рады предыдущего шестого созыва (2007–2012 гг.) этих инициатив было 77, в четвертом созыве (2002–2006 гг.) - только 49.

Однако коэффициент полезного действия этой работы не превышает 4%. За 2013 г. всего пять этих законопроектов прошли все стадии законотворческого процесса и стали частью действующего законодательства. Такое же количество было отклонено парламентом. Абсолютное большинство законодательных инициатив (почти 100) находится на рассмотрении в комитетах парламента.

Следовательно, имеет место устойчивая тенденция по изменению базовых правил в бюджетном процессе в пользу тех или иных групп интересов, и в нынешней Верховной Раде она особенно интенсивная. Это при том, что действующая власть в 2010 г. инициировала и одобрила новую редакцию Бюджетного кодекса.

Кстати, собственно фракция Партии регионов занимает первое место по количеству инициированных изменений в Бюджетный кодекс - ее членами подано 47 законопроектов. Представители "Батьківщини", несмотря на сравнительно меньший состав фракции, внесли в парламент 39 законопроектов. Учитывая, что абсолютным лидером среди депутатов всех фракций по интенсивности усовершенствования норм кодекса является представительница "Батьківщини" Татьяна Слюз, экс-председатель Государственного казначейства, эти инициативы, возможно, стоило бы подать в комплексном законопроекте относительно системных изменений Бюджетного кодекса.

Фракции УДАРа и "Свободы" работают равномерно, подав по 12 проектов изменений в Бюджетный кодекс, а аутсайдерами оказались коммунисты - всего 8 законопроектов.

Почему Бюджетный кодекс постоянно
хотят изменить?

Кодекс в целом должен быть направлен на то, чтобы очертить механизм бюджетной системы и бюджетного процесса, то есть внедрить базовые принципы, по которым они работают, наделить участников процесса четкими правами и обязанностями и, главное, установить процедуры, при которых возможно объективно выяснить потребности в финансовых ресурсах территорий, областей, то есть разных групп интересов, которые, разумеется, представлены в парламенте.

Конкретные же показатели распределения финансовых ресурсов, определенные преференции должны устанавливаться в основных направлениях бюджетной политики и законе о государственном бюджете.

Следовательно, Бюджетный кодекс, с одной стороны, и закон о государственном бюджете - с другой выполняют принципиально разные функции. Вместе с тем шквал законодательных инициатив по внесению изменений в кодекс свидетельствует о том, что это функциональное распределение не работает.

С одной стороны, довольно абстрактные и оторванные от реальной ситуации нормы кодекса (как в случае распределения налога на доходы физических лиц между разными категориями территорий и населенных пунктов) не способствуют тому, что интересы общин или областей будут, по меньшей мере, адекватно учтены в бюджетном процессе. Бюджетный процесс, установленный кодексом, должен создавать такие условия, чтобы его участники прежде всего адекватно формулировали такие собственные потребности, которые бы не выходили за пределы возможного. Наверное, сейчас таких условий нет. Более того, некоторые положения кодекса заранее усложняют ситуацию.

Поэтому, с другой стороны, интересы всех городов, областей, финансово-промышленных групп или определенные социальные инициативы невозможно удовлетворить в рамках бюджетного процесса.Понятно, что ресурсы государства, так же, как и рынка, ограничены, и их на все не хватит. Поэтому парламентарии хотят закрепить в Бюджетном кодексе определенный механизм гарантированного получения бюджетных средств во избежание рисков "не быть услышанным" в рамках подготовки и выполнения государственного бюджета. Именно поэтому абсолютное большинство поданных народными депутатами инициатив направлены на изменение правил игры в пользу определенных групп интересов, введение особого, более благоприятного режима формирования и администрирования некоторых расходов, создание исключений из правил.

Вот и оказывается, что целый перечень принципов, задекларированных в Бюджетном кодексе, - обоснованности, эффективности и результативности, справедливости и беспристрастности, для многих участников бюджетного процесса остаются абстрактными и лишенными ежедневного практического применения.

Проанализированные в этом материале законодательные инициативы структурированы по направлениям программных обещаний политических сил, представленных в Верховной Раде Украины, на основе методологии Фонда "Відкрите суспільство", который 12-й год подряд анализирует работу политических сил, представленных в парламенте.

1. Деньги (вопрос бюджета, финансов, промышленности, предпринимательства - все, что касается хозяйственной и экономической деятельности в Украине).

2. Человек (широкая категория, объединяющая социальные, гуманитарные, культурные, экологические вопросы, - все, что касается качества жизни граждан Украины).

3. Государство (охватывает вопрос государственного строительства, системы права, судебной реформы, борьбы с коррупцией, а также включает сферу государственного строительства и учредительных полномочий Верховной Рады Украины).

В массиве проанализированных законопроектов отсутствуют такие, которые касаются вопросов финансового обеспечения внешней политики Украины. Остановимся подробно прежде всего на направлении "Деньги" (направления "Человек" и "Государство" будут подробно проанализированы во второй части материала в следующем номере ZN.UA).

Деньги

Зачем соблюдать правила, если их можно обойти? Так, очевидно, считают авторы законопроекта №3377 о списании задолженности по целевым ссудам. Бюджетный кодекс прямо запрещает списывать задолженность предприятий перед государством по кредитам и займам, кроме случаев банкротства и соответствующих судебных решений не в пользу государства. Но для Керченского учебно-производственного предприятия Украинского общества слепых "КРЫМ-ПАК", очевидно, варианты с банкротством и судом менее привлекательны, поэтому списать долг перед государством на сумму
5,58 млн грн решено путем внесения изменений в сам Бюджетный кодекс. Избранная авторами юридическая формула тоже поражает: "В случае списания задолженности "КРЫМ-ПАК" запрет списывать долг не действует". Это не только правовой абсурд, но еще и нарушение конституционного принципа верховенства права. Интересно, что инициатором законопроекта является представитель "Батьківщини", а соавторами - народные депутаты от Партии регионов. Получается, декларируя борьбу с коррупцией как программную цель, оппозиционная "Батьківщина", тем не менее, не брезгует лоббировать конкретные бизнес-интересы, имеющие нулевую общественную ценность, тем более совместно с политическими оппонентами.

Как реализуют предвыборные программные намерения политические партии? Так же, путем создания особых режимов финансовой поддержки каждого программного обещания.

Например, инициатива Компартии Украины относительно обеспечения развития наукоемких секторов и производств нашла свое воплощение в предложении ввести, не больше и не меньше, новый вид субвенции местным бюджетам на выполнение инновационных программ (законопроект №1091 относительно переведения экономики Украины на инновационную модель развития).

Представители Партии регионов, также выступая за высокопроизводительную инновационную экономику, решили пойти другим, более простым путем. Ряд законопроектов предусматривают фактически скрытую адресную поддержку определенных видов деятельности, что вообще не должно быть предметом регулирования Бюджетного кодекса:

- использование исключительно на потребности энергетической отрасли сбора в виде целевой надбавки к действующему тарифу на электрическую и тепловую энергию, кроме электроэнергии, произведенной квалифицированными когенерационными установками (законопроект №1235). Цена вопроса - 2,5 млрд грн;

- создание постоянных источников прибыли для предприятий энергосервиса путем внедрения так называемых долгосрочных обязательств бюджетных учреждений с подписанием договоров независимо от наличия счетчиков (законопроекты №2549а, 3014). Расходы местных бюджетов на оплату услуг теплоснабжения, электроэнергии и природного газа составляют свыше 12,5 млрд грн;

- финансирование программ утилизации транспортных средств за счет экологического налога (№2593а). Цена вопроса - 3,37 млрд грн;

- финансирование природоохранных мероприятий предприятий горно-металлургического, коксохимического, химического и нефтехимического, топливно-энергетического, цементного комплексов за счет 70% поступлений от того же экологического налога (№2807). Цена вопроса - 1,75 млрд грн.

Кстати, если речь идет об экологическом налоге, то инициативы ВО "Свобода" относительно увеличения за его счет спецфонда доходов местных бюджетов (законопроект №2126) парламент не поддержал. В этом случае или интересы определенного бизнеса важнее, или нужно взять инициативу в свои руки, так как законопроект аналогичного направления внес представитель Партии регионов (№3169). Мотивация в обоих законопроектах по сути одинакова - платят налог все, но правительство распределяет его только в пользу отдельных субъектов хозяйствования.

При этом регионалы активно развивают идею размещения средств бюджетных учреждений в государственных банках. С одной стороны, это будет дополнительным рыночным сегментом и постоянным источником прибыли для этих учреждений, с другой - уменьшит риск замораживания средств на счетах казначейства. Кроме уже упомянутых "узкопрофильных" образовательных законопроектов, инициатива С.Тигипко (№3764) открывает такую возможность в принципе для всех распорядителей бюджетных средств. А законопроект Я.Сухого (№3804) выводит из казначейского обслуживания средства Фонда общеобязательного государственного социального страхования Украины на случай безработицы. Бюджет фонда сейчас составляет почти 12 млрд грн.

Предвыборные обязательства "Батьківщини" о борьбе с коррупцией нашли свое отражение в целом ряде законопроектов относительно изменений к Бюджетному кодексу. Возможно, большинство из них стоило бы объединить в единый пакет, что повысило бы шансы на их принятие:

- введение контрольных функций парламента в вопросах долговой политики, а также предоставление государственных гарантий и увеличение суммы государственного долга при согласии парламента (законопроект №2040). Объем государственных гарантий, установленных законом о государственном бюджете на 2013 г., составляет 50 млрд грн;

- предоставление органам государственной казначейской службы права проводить выездные документальные проверки в сфере государственных закупок (№2289);

- установление исчерпывающего перечня документов, подаваемых в казначейство для проплат по договорам государственных закупок, уточнение порядка проведения выплат для капитальных расходов (№2571а);

- наделение местных советов и Верховной Рады Украины правом согласовывать перераспределение бюджетных назначений в пределах расходов главного распорядителя бюджетных средств (№2781);

- зачисление платы от предоставления административных услуг в общий фонд государственного бюджета (№2472). Цена вопроса - 2,8 млрд грн;

- проведение бюджетных расчетов исключительно в денежной форме при ограничении расчетов в налоговых векселях (№3528).

Кроме того, для решения проблемы дефицита Пенсионного фонда Украины (почти 22 млрд грн в 2013 г.) представители ВО "Батьківщина" предлагали покрывать его за счет сбора с операций с офшорными юрисдикциями (№3126), а также предоставить Пенсионному фонду право привлекать беспроцентные займы в финансовых учреждениях (№3024). Эти действия можно рассматривать в контексте предвыборных обещаний о справедливом перерасчете пенсий, поскольку он также нуждается в надежном ресурсе их финансирования.

***

Таким образом, следствием стремления народных избранников точечно, путем создания особых режимов финансовой поддержки каждого программного обещания, повлиять на решение проблемы для каждого отдельно не решает проблемы в целом. Более того, целый перечень принципов, задекларированных в Бюджетном кодексе, - обоснованности, эффективности и результативности, справедливости и беспристрастности, для многих участников бюджетного процесса остаются абстрактными и имеющими мало общего с реальной практикой законотворческой деятельности.

Публикация подготовлена на базе исследования, проведенного экспертным коллективом Фонда "Відкрите суспільство".