Блужданье между тремя налогами, или Что делать с ключевыми источниками поступлений в местные бюджеты?

Внесенный в парламент правительственный законопроект "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины (относительно бюджетной децентрализации)" закрепляет за местными бюджетами два важных источника доходов - налог на доходы физических лиц (НДФЛ) и налог на прибыль предприятий частного сектора экономики. Изменение ставок НДФЛ как ключевого источника поступлений для местных бюджетов в рамках концепции выравнивания, по замыслу чиновников, должно было компенсироваться с 2015 г. поступлениями от продажи подакцизных товаров со ставкой 2%. Однако анализ практики сбора акцизов дает основания утверждать, что вряд ли акцизный компенсатор заработает в интересах местных бюджетов, которые действительно будут нуждаться в компенсации.

Также, несмотря на многолетнюю риторику об "отбеливании" зарплат в конвертах и увеличении поступлений НДФЛ, вне сферы внимания чиновников осталась коррупционная схема получения некоторыми предприятиями (преимущественно крупными налогоплательщиками в сельской местности) налогового кредита за счет неуплаты этого ключевого источника поступлений в местные бюджеты. Вызывает вопросы и предложенная чиновниками ставка налога на прибыль, который должен оставаться в местных бюджетах. Вряд ли такой ее уровень будет стимулировать городских голов бороться за инвесторов.

Неуплата НДФЛ
как возможность получения кредита за счет
местной общины

Основным для местных бюджетов является налог на доходы физических лиц. По данным Госказначейства, на его долю приходится 70% всех налоговых поступлений в местные бюджеты. Его удельный вес в районных бюджетах достигает 98%, по областям в целом - до 78–80, в Киеве - 40–45% доходов.

В доходах общего фонда местных бюджетов в 2013-м было получено НДФЛ на сумму более
64 млрд грн. По оценкам Миндоходов, общие объемы недопоступлений от уплаты этого налога в стране находятся в пределах от 23 до 49 млрд грн. Увеличение поступлений от НДФЛ лежит не только в плоскости "отбеливания" зарплат, выплачиваемых в конвертах, увеличения количества работающих, уровня оплаты их труда и снижения безработицы. Конкрет­ные предложения по стимулированию работодателей к "отбеливанию" зарплат должны были стать предметом налоговой реформы и изменений в Налоговый кодекс. В конце концов, побороть потенциально коррупционную схему получения некоторыми работодателями кредитов за счет местной общины можно было бы и в рамках правительственных изменений в Бюджетный кодекс.

Итак, согласно замыслу чиновников, именно НДФЛ станет предметом выравнивания (для бюджетов городов областного значения, районов - 60%, областных - 15, г. Киева - 20%). Не останавливаясь на подводных камнях этого подхода к выравниванию (поскольку это было предметом предыдущих пуб­ликаций ZN.UA), остановимся на анализе схемы получения работодателями преимущественно на сельских территориях налогового кредита за счет местной общины путем "простой" забывчивости. Схема и в дальнейшем может продолжить существовать с пользой для заинтересованных сторон, а именно - руководителей в основном крупных аграрных предприятий, которые на месте могут договориться, чтобы глава общины (района) и фискалы временно закрыли глаза при подаче отчетности, а затем, увидев такое безобразие, подали в суд на налогоплательщика. Далее - судебный процесс, который может длиться годами, и возможность пользоваться средствами, которые должны были пойти в бюджет общины.

Схема по НДФЛ работает достаточно банально. Плательщик, не сдавая в налоговый орган декларацию по налогу на доходы физических лиц, не несет юридических обязательств перед государством и гражданином по его уплате в местные бюджеты. В такую схему не­уплаты НДФЛ могут себе позволить "играть" крупные налогоплательщики, которые в дальнейшем через суды могут добиться реструктуризации уплаты долга по этому налогу в местные бюджеты. Конечно, такая реструктуризация - вещь непростая, но возможная, особенно когда влиятельный работодатель "очень попросит" суд пойти навстречу, а местные власти - согласятся с предложенными условиями. Наверное, не стоит здесь упоминать о признаках корруп­цион­ной составляющей, потому что, как говорят в такой ситуации, умному достаточно.

В ч. 2 ст. 64 Бюджетного кодекса четко предусмотрено, что в случае консолидированной уплаты налогов, то есть когда предприятие работает на отличной от главного офиса территории и не имеет права юридического лица, налог на доходы с физических лиц удерживается и уплачивается в местные бюджеты по месту нахождения обособленных подразделений (предприятий). В Налоговом кодексе предусмотрены такие же подходы. Эта система работает довольно слаженно, за исключением отдельных случаев в сетях АЗС и работников-нефтяников и газовиков на территориях Харьковской, Полтавской, Черни­гов­ской и Сум­ской областей, которые работают вахтовым методом в полях.

Как ни парадоксально, но для расчетов этого налога, кроме бухгалтерских документов по начислению заработной платы, сущест­вует только одна форма отчетности перед налоговыми органами - форма 1-ДФ. В ней предусмотрена информация по каждому работнику в разрезе начисленной заработной платы, выплаченной зарплаты, начисленного (удержанного) с физического лица налога на доходы физических лиц и перечисленного налога в бюджеты, а также код дохода. Форма носит вполне логичный и информативный характер и должна была бы служить четким инструментом контроля и анализа взимания этого основного налога для местных бюджетов. Если бы не одно "НО": эта форма не имеет статуса налоговой декларации.

Другими словами, плательщик, не сдавая в налоговый орган декларацию по налогу на доходы физических лиц, не несет юридических обязательств перед государством и гражданином по его уплате в местные бюджеты. А учитывая планы направить в государственный бюджет 10% налога на доходы физических лиц для создания источника базовой дотации для выравнивания фискальных возможностей местных бюджетов, как предлагается в рассматриваемом нами проекте, не будет нести обязательств и перед государственным бюджетом.

То есть налоговый орган не имеет права учитывать как задолженность перед бюджетами и принудительно удерживать с налогового агента незаконно задержанные им платежи по НДФЛ его работников. Налоговики могут разве что по результатам конкретных проверок подать на такого плательщика в суд и судиться во всех судебных инстанциях или реструктуризировать (отсрочить) такой долг на годы (что, кстати, вызывает подозрения в коррупцион­ной составляющей такой отсрочки платежей).

Единственной гарантией поступления этого жизненно важного для местных бюджетов налога является только совесть директора и главного бухгалтера предприятия - налогового агента. Можно утверждать о неоднократных фактах, когда недобросовестные плательщики годами не платят в бюджеты этот налог, пользуясь им как бесплатным кредитным ресурсом, особенно в аграрной сфере. Например, долги по НДФЛ только по одному сельхозпредприятию в Черниговской области - "Дружба-Нова" достигают 5,6 млн грн и почти все реструктуризированы на предстоящие годы, а дела по искам налоговых органов рассматриваются в кассационной инстанции годами. При этом сумма долга достигает половины собственных годовых доходов общего фонда районного бюджета, где расположено предприятие.

Поэтому насущной необходимостью в настоящее время является введение декларирования налога на доходы физических лиц налоговыми агентами (теми, кто выплачивает гражданам заработную плату и приравненные к ней платежи), которые пользуются наемной рабочей силой и/или осуществляют выплаты имущественного характера, облагаемые налогом на доходы физических лиц.

Если быть точным, то такое декларирование уже вводилось вместе с принятием нового Нало­гового кодекса по настоянию местных органов власти и само­управления. Но вместо того, чтобы анализировать состояние задолженности по этому налогу и наконец-то определить реальные суммы долга в бюджеты, которые, по разным оценкам, по Украине могут превышать миллиард гривен, налоговая администрация работает не в нужном направлении. Налоговая завалила сама себя налоговыми декларациями по налогу на доходы физических лиц от самозанятых лиц и частных предпринимателей, работающих на едином налоге и не платящих НДФЛ. А потом лоббировала отмену декларирования налога на доходы физических лиц путем внесения изменений в Налоговый кодекс в Верховной Раде Украины. В результате подразделения по налогообложению физических лиц в налоговых органах занимаются только предпринимателями, работающими на едином налоге, никак не влияя на суммы этого налога, поскольку это не предусмотрено законодательством, и раз в год ожидают подачи деклараций от добровольных плательщиков. Не слишком ли дорогое удовольствие содержать такие структуры, если основной налог в местные бюджеты реально не администрируется?

Введение декларирования по налогу на доходы физических лиц давно назрело и стоит в повестке дня. Удивительно, что этот вопрос не нашел отражения в подготовленном законопроекте. Наверное, крупным налогоплательщикам, судебным и фискальным органам выгоднее по-прежнему договариваться о реструктуризации налогового долга или судиться годами и иметь свободные оборотные средства? Но какая польза от этого местным и государственному бюджетам?

Если налоговая служба, как показало время, не хочет этим заниматься, то имеют ли органы местного самоуправления моральное право поднимать вопрос о создании собственной фискальной службы, чтобы обеспечить законные интересы местных общин?

Налог на прибыль
и акцизы как критерий для оценки результативности руководителя общины
и фискальных органов

Налог на прибыль должен был бы стимулировать работодателей повышать результативность и эффективность собственного бизнеса, а значит, искать инвесторов, расширять и модернизировать мощности, увеличивать зарплаты и количество работающих. А это, в свою очередь, должно было положительно сказаться на объеме поступлений по НДФЛ в местный бюджет. Теперь мэру, кроме заинтересованности в получении НДФЛ, фактически безразличны поступления по налогу на прибыль. Чиновники предлагают оставлять в местных бюджетах 10% налога на прибыль, что является крайне незначительной суммой и вряд ли будет стимулировать местных руководителей к борьбе за работодателя (инвестора) и, соответственно, к созданию для него лучших условий, чем в других областях или городах.

Например, 10% в бюджете Киева составляет в среднем
1,2 млрд грн, или примерно 7% исходя из среднего размера годового городского бюджета в 18 млрд грн. Является ли это действенным стимулом для города бороться за увеличение прибыльности предприятий на территории Киева? Логич­ным было бы увеличить долю налога на прибыль, который должен поступать в местные бюджеты. Возможно, имеет смысл установить дифференцированные коэффициенты для разных местных бюджетов? Это требует отдельных расчетов, но очевидно, что для реального стимулирования города к борьбе за работодателя налог на прибыль должен занимать большую долю в поступлениях местной казны.

Введение с 2015 г. сбора с розничной продажи подакцизных товаров со ставкой 2% (вместо сбора за виноградарство, садоводство и хмелеводство) должно выступить, по мнению чиновников, компенсатором потерь бюджетов от изменения ставок НДФЛ. Однако это дискуссионный вопрос. В частности, потери областного бюджета Черниговской области составят 115 млн грн (по данным 2013 г.), а от налога на прибыль дополнительно поступит только 30 млн грн. Что касается компенсатора - 2% дополнительного акциза, то после перевода крупнейших плательщиков этого налога Черниговской области для уплаты в столицу (например, юридическое лицо осталось в г. Прилуки - сигаретная фаб­рика "Реемстма") общая сумма поступлений в 2013 г. составила всего 6 млн грн (до перевода в 2012-м - 3 млрд). Итак, акцизный сбор при существующей ситуации вряд ли будет выполнять роль компенсатора.

Понятно желание крупных налогоплательщиков получать качественное обслуживание в Киеве, то есть по месту нахождения головного офиса, но тогда нужно менять и подходы к его сбору.

Как вариант, стоит рассмот­реть уплату акциза не по месту производства, а по месту реализации подакцизных товаров (таким образом работал налог с оборота в СССР). Это стимулировало бы фискальные и правоохранительные органы бороться с теневой торговлей подакцизными товарами (алкоголем, табаком) вместо "крышевания" теневиков и "расправы" над "партизанами" или теми, кто оказался в немилости у властей, для выполнения плана.

Более того, это позволило бы положительно повлиять на уменьшение теневого рынка подакцизных товаров и реально компенсировать вред от употребления алкоголя и табака на уровне органов местного самоуправления конкретной территории. Бес­спорно, это требует дополнительных расчетов, но такой подход дал бы возможность повысить способность местного самоуправления и стимулировать фискальные и правоохранительные органы бороться с теневым рынком алкоголя и табака на определенной территории. Бороться реально, без имитации. Это предложение особо актуально в связи с ростом стоимости подакцизных товаров в Украине. Можно прогнозировать, что теневой рынок подакцизных товаров будет только увеличиваться, поскольку доходы вряд ли существенно повысятся, а мотивации к реальной борьбе с теневиками у правоохранительных и фискальных органов явно недостаточно.

***

Правительственный законопроект "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины (относительно бюджетной децентрализации)" нуждается в серьезной доработке и четких расчетах обос­нованности предложенных ставок НДФЛ, налога на прибыль, акцизного сбора и порядка их сбора и администрирования. И бесспорно актуальным является реальный расчет и борьба со схемами получения налоговых кредитов за счет местного бюджета. Ломание коррупционных схем (по НДФЛ и акцизу) является первоочередной задачей правительства, если мы хотим реальной децентрализации и стимулирования местных руководителей к получению результатов, а не имитации децентрализации.

Статья подготовлена на основе материалов исследования Фонда "Відкрите суспільство" www.osf.org.ua.