Бюджетная децентрализация: перекладывание с больной головы на нездоровую?

Инициированная Кабмином бюджетная децентрализация, помимо расширения доходной базы местных бюджетов, предполагает и децентрализацию расходных полномочий местного самоуправления. Кроме прочего, с государственного на региональный и местный уровни передается финансирование национальных и государственных библиотек, музеев, заповедников, цирков, национальных театров, художественных коллективов, концертных организаций. Предложение спорное и отчасти пугающее: именно на эти направления даже в государственном бюджете средства часто не находят. Экономия на этих статьях расходов стала доброй традицией для украинской власти, в результате чего многие объекты постепенно приходят в упадок, несмотря на свой статус "национальных", о "не национальных" и говорить не приходится.

Фактически госказна, предоставив местной власти дополнительные доходы (которые, к слову, весьма условны!), переложила на их же плечи обеспечение организаций и объектов общенационального значения. Теперь их будущее зависит от количества налоговых сборов в каждом конкретном регионе, качества управления и порядочности местных властей. Насколько рациональна передача финансирования этих сфер местным бюджетам, вопрос не одной дискуссии.

"На тобі, небоже,
що мені негоже"

До недавних пор все эти вопросы регулировались из государственного бюджета посредством системы выравнивания. Дотация составляла разницу между расходами и доходами региона. Фактически это бесперспективная уравниловка: если ты увеличиваешь доходы, тебе уменьшают дотации. С одной стороны, стимулы для развития нулевые, с другой - работники социально значимых сфер имели государственные гарантии финансирования, и каким бы мизерным оно не было, они точно знали, что не останутся без зарплат.

Реформа предполагает осуществлять выравнивание по доходам, государство предоставляет регионам дополнительную налоговую прибыль уже с учетом расходов этих регионов: сумма закрепленных за регионами расходов равна сумме закрепленных за ними же налоговых поступлений. Это прекращает ставшую традиционной практику обвинения во всех региональных проблемах центральных властей. Система основана на показателях предыдущего года, соответственно, местное самоуправление, планируя свой бюджет, может реально оценивать свои возможности. Но учитывая, что доходный разрыв между многими украинскими областями колоссальный, без дотаций не обойтись.

"Однозначно количество налоговых поступлений на разных территориях разное. Для этого была создана мягкая формула выравнивания по доходам. Например, Черновицкая область объективно не сможет финансировать возложенные на нее расходы, поэтому ей в виде дотаций к доходам будут добавлены средства. По формуле оценивается ее индекс налогоспособности, а в Черновицкой области он составляет 0,27 - это означает, что они получают 27% от среднего показателя налоговых поступлений по Украине. После чего они получат компенсацию в виде разницы между количеством налоговых сборов и 90% от среднего показателя, - объясняет суть изменений Юрий Ганущак, эксперт по вопросам местного самоуправления. - Фактически это означает, что даже если ты вообще не работаешь, получишь компенсацию в размере 72% от среднего показателя. В регионах, где коэффициент налогоспособности зашкаливает, будут изымать в госказну половину от 110%, остальное будет оставаться в местном бюджете".

По словам эксперта, в случае со средним образованием все просто, его будут финансировать государственными субвенциями, так как там есть четко просматриваемый и проверяемый государственный компонент. "Во-первых, государство гарантирует всем детям получение среднего образования. Во-вторых, есть регуляторный компонент - МОН точно знает, каким образом и в каком виде это образование должно предоставляться. В-третьих, есть индикатор оценки качества предоставленного образования - ВНО. И главное, среднее образование охватывает 100% детей", - отмечает он.

С дошкольным образованием так не получается, так как оно не обязательное, и индикаторов оценки качества там не хватает. Аналогичная ситуация с культурой и спортом. Там трех озвученных экспертом компонентов тоже нет. А значит, государство не сможет адекватно контролировать расходование выделенных на эти сферы средств. Госбюджет дает дополнительные доходы, дает вышеописанные дотации, но каким образом будет осуществляться собственно финансирование этих и других сфер - уже головная боль местного самоуправления.

Своеобразный карт-бланш был предоставлен только здравоохранению, Минздрав разработал норматив, согласно которому будет получать государственные субвенции. "Раньше ситуация была следующей: государство выделяло средства, местные власти жаловались, что им их не хватает, а потом обнаруживалось, что за выделенные на то же здравоохранение деньги финансировались другие статьи расходов, - рассказывает Юрий Ганущак. - Естественно, это единичные случаи, но, во-первых, это означает, что не так и мало выделялось, а во-вторых, что такую "систему финансирования" нужно было прекратить. После того как Минздрав сможет определить три составляющих государственного компонента, здравоохранение будет финансироваться не субвенциями, а дотациями, которые дают больше возможностей распоряжения средствами".

Культурная "революция"

Перед Министерством культуры также неоднократно поднимался вопрос предоставления гарантий так называемого государственного компонента. Как отмечают опрошенные ZN.UA эксперты, разговоры об этом с представителями ведомства ведутся с 2001 г., но до сих пор безрезультатно. При этом само Министерство культуры выразило обеспокоенность относительно передачи на местный уровень национальных учреждений культуры и того, что позиция министерства по этому и другим вопросам, учтенная на заседаниях рабочих групп, в итоговом варианте законопроекта была проигнорирована. Соответствующее письмо от министерства было направлено премьер-министру Украины Арсению Яценюку.

Как сообщили ZN.UA в пресс-службе ведомства, вопрос еще не закрыт и активно обсуждается. По их убеждению, оставить национальные культурные учреждения на содержании госбюджета стратегически важно, так как они представляют не какую-то конкретную область или город, а всю Украину. Передача же этих учреждений на баланс местных самоуправленцев может привести к упадку и, наконец, исчезновению уникальной сети национальных учреждений культуры. Правда, говорить о том, что, находясь на довольствии госказны, эти учреждения не испытывали финансовых трудностей, было бы большим преувеличением.

"Финансирование государственного театра в том виде, который обычно предлагает государственный бюджет, как правило, является недостаточным. Мы это знаем и не жалуемся, так как понимаем, что ситуация в стране сложная и продолжает усложняться, - рассказал ZN.UA Тарас Лысак, директор-распорядитель Национального театра им. Марии Заньковецкой. - Театр не может на сегодняшний момент осуществлять какие-либо проекты развития и сосредоточен в значительной степени на решении первоочередных, "бытовых", задач. Мы вынуждены были проводить благотворительный концерт, чтоб собрать деньги на ремонт сцены, которая не ремонтировалась с середины 40-х годов прошлого столетия, а ее состояние представляло опасность для актеров, музыкантов и другого персонала театра. Это иллюстрация того, на что нам хватает бюджетных денег. Мы благодарны государству за заработную плату, которую получаем, и за финансирование кратковременных статей расходов. Сейчас же боимся того, что после децентрализации финансирования мы гарантии выплат зарплат для сотрудников театра потеряем".

Представитель театра сомневается, что бюджет Львовщины потянет финансирование главной театральной сцены региона, более того, он уверен, что сделать из театра Заньковецкой коммерчески прибыльное заведение не получится. "Наш театр можно назвать планово убыточным - тех средств, которые мы получаем от продажи билетов, на работу театра не хватает. Повышать их стоимость мы не можем, покупательная способность граждан уже этого не позволяет. А если учитывать, что доходы людей ежемесячно сокращаются, это тем более бесперспективно. Наша максимальная стоимость билета на самые кассовые постановки - 100 грн, детские спектакли, на которые ходят школьники Львова и области, - 10–20 грн. При таких ценах содержать театр самостоятельно мы не сможем".

Это, безусловно, не новость, что культура в Украине остается экономически неприбыльной сферой, что нисколько не умаляет ее социального значения. И государство должно быть заинтересовано именно в развитии культуры, а не в поддержании на плаву конкретных объектов. Но это если говорить о государстве, а если говорить о местной власти, то гарантий того, что управление будет хотя бы на уровне нынешнего государственного, нет никаких. Бюджетные траты на культуру в Украине менее 1% от государственной казны. На поддержку национальных театров в госбюджете этого года предусмотрено 555,4 млн грн, подготовку кадров для сферы культуры и искусств в высших учебных заведениях - 629 млн, финансовую поддержку национальных художественных коллективов, концертных и цирковых организаций - 394,5 млн, библиотек - 324,8 млн, сохранение исторического наследия в заповедниках - 248,6 млн грн.

Для региональных бюджетов этот 1% - это внушительная сумма, и она необходима исключительно на оплату текущих расходов. Одна только комплексная реконструкция театра им. Марии Заньковецкой стоит свыше 30 млн грн. Это вдвое больше годовых затрат Львова на все городские театры. Очевидно, что в нынешних условиях для проведения реконструкции театру необходимо будет провести не один благотворительный концерт. При этом украинцы, по данным Госстата, тратят на отдых и культуру не более 2% своих доходов, что заставляет спуститься с небес на землю всех тех, кто говорит о коммерциализации культурных заведений, повышении цен на билеты и поиске если не инвесторов, то хотя бы новых идей.

Если принимать во внимание разностороннюю критику тех финансовых улучшений, которые предлагает бюджетная децентрализация, создается впечатление, что культурные объекты станут просто дополнительной, едва ли посильной ношей для местного самоуправления. "Если судить по достаточности в сводном бюджете средств на финансирование местного самоуправления, то уже сегодня мы имеем расчетную потребность в дополнительных средствах в пределах 34 млрд грн., - анализирует реформу Олег Канивец, член комитета Верховной Рады по вопросам бюджета. - А Минфин готов оставить местному самоуправлению дополнительных налогов всего на 17 млрд грн, то есть финансово обеспечить лишь половину потребности. И это при самых скромных расчетах. То, что предлагает Минфин, несет существенные потери для местных бюджетов, дефицит которых в 2015 г. может достичь 20 млрд грн".

По мнению Юрия Ганущака, квинтэссенция этой реформы заключается в том, что у государства появляется возможность контролировать результативность расходования средств, а не раздавать всем поровну, как предполагала Бюджетная реформа 2001 г. Если продолжить его мысль, напрашивается вывод, что все то, результативность чего контролировать нельзя, финансировать бюджет не будет. И с одной стороны, можно пенять на Минкульт, который за 13 лет не смог создать тот самый "государственный компонент", а с другой - результат, ради которого работают культурные учреждения, никогда не впишется в бюджетные формулы Минфина. А вот деятельность Минфина может существенно отразиться как на состоянии культурных объектов государственного значения, так и на местных бюджетах, которым необходимо будет эти объекты финансировать.