Реформа углепрома

8 октября 2020-го при участии премьер-министра Дениса Шмыгаля состоялась презентация проекта Концепции реформирования угольной отрасли, рассчитанной на 2020–2024 годы. Это уже четвертый за последние 15 лет концептуальный документ, согласно которому может проводиться реструктуризация угольных предприятий.

И хотя ни одна из ранее одобренных правительством концепций не была выполнена из-за нереалистичности поставленных в них целей, у нынешнего ее варианта все же есть некоторые шансы на реализацию, ведь по сути под государственным контролем остался минимум того, что когда-то было мощной отраслью.

Еще в 1991 году в Украине насчитывалось 276 государственных шахт, добывающих 193 млн тонн угля. За почти 30 лет изменений в экономике, а также из-за оккупации Крыма и части Донбасса добыча угля в Украине в 2019-м упала до 25,5 млн тонн. Из-за дефицита отдельных марок угля, прежде всего антрацита, часть продукции поступает по импорту. В 2019 году всего 11,4% угля добыли на государственных предприятиях, за восемь месяцев 2020-го этот показатель снизился до 9,8%.

Сейчас на подконтрольной правительству территории расположено 11 государственных угледобывающих предприятий, объединяющих 35 шахт (три из них находятся в состоянии ликвидации). При этом, по данным Счетной палаты по состоянию на 2017 год, деятельность только двух предприятий — ПАО «Шахта «Надежда» и ГП «Угольная компания «Краснолиманская» — была прибыльной. В кризисный для энергорынка 2020 год, по данным финансовой отчетности за первое полугодие, прибыль зафиксирована только для ГП «Львовуголь».

В 2015–2020 годах количество работников на предприятиях отрасли, находящихся в госсобственности, сокращалось приблизительно на три тысячи ежегодно и по состоянию на сегодняшний день составляет около 35 тысяч.

При этом практически все государственные шахты получают бюджетные средства на частичное покрытие затрат по себестоимости готовой товарной угольной продукции. Уровень государственной поддержки отрасли постоянно растет — с 2 млрд грн в 2015 году до запланированных 5,9 млрд — в 2020-м.

Цифры свидетельствуют, что, несмотря на постоянную бюджетную поддержку, эффективность и результативность деятельности государственных предприятий стабильно снижается, поэтому реформирование угольного сектора — единственно возможный путь, который может остановить неуправляемое падение отрасли, амортизировать риски от потери рабочих мест, а также обеспечить реабилитацию территорий добычи угля.

Представленная правительством концепция предусматривает создание вертикально интегрированной структуры на базе ПАО «Центрэнерго». Государственные шахты планируется поделить на три группы. В первую должны войти подлежащие интеграции с ПАО «Центрэнерго» как его ресурсная база. Ко второй категории отнесены шахты, сбыт которых не ограничивается тепловой генерацией, то есть их будут предлагать как сырьевую базу для металлургических и других предприятий. Наконец, в третью группу включат шахты, которые будут предложены к приватизации как целостные имущественные комплексы. В случае отсутствия бизнес-интереса к этим объектам они будут ликвидированы.

Отличительной чертой упомянутой концепции является ее цель, состоящая в снижении использования ископаемого топлива, и декларируемое намерение присоединиться к Европейскому «зеленому» курсу. Одной из задач документа является обеспечение справедливой трансформации добывающих регионов и социальной защиты шахтеров, что является довольно прогрессивным шагом и выгодно отличает его от предыдущих концепций, ориентированных чаще всего на наращивание валовой добычи угля и снижение его себестоимости.

Хроники реструктуризации

Напомним, что проведение реструктуризации было предусмотрено еще в Концепции развития угольной промышленности, одобренной правительством в 2005 году. Тогда планировалось урегулировать отношения государства с приватизированными угледобывающими предприятиями, продать на конкурсной основе привлекательные для инвестирования шахты, способные к самофинансированию и дальнейшему развитию, и напоследок приватизировать малопривлекательные для инвестирования шахты как целостные имущественные комплексы (на льготных условиях). Выполнение концепции должно было к 2030 году довести объем добычи угля в Украине до 112 млн тонн. Такой план явно не учитывал реалии: не согласовывался ни с существующими в отрасли тенденциями, ни с прогнозом спроса на рынке.

Уже в 2008 году правительство одобряет Концепцию реформирования угольной промышленности, целью которой было обеспечение ускоренного развития отрасли и достижение показателей работы, предусмотренных Энергетической стратегией Украины на период до 2030 года. Развития планировалось достичь путем рыночного реформирования предприятий и системного устранения кризисных факторов. Хотя концепция носила в основном декларативный характер и не содержала четкий план реализации, в ней опять ставилась амбициозная цель по увеличению добычи энергетического угля в 2010 году до 60,6 млн тонн, а в 2015-м — до 73,6 млн. Но новые цифры были так же далеки от реалий, как и предыдущие.

Действующая Концепция реформирования и развития угольной промышленности на период до 2020 года, одобренная правительством в 2017-м, содержала официальное признание того, что отсутствие реальных программ развития и реструктуризации отрасли, обеспеченных необходимым финансированием, стало одной из причин кризиса в ней. Реализация программы должна была обеспечить добычу угля в 2017 году на государственных шахтах на уровне 6,3 млн тонн, в 2018-м — 8,7 млн, в 2019-м и 2020-м — свыше 10 млн тонн. Но даже такие скромные показатели стали для правительства недостижимыми. Основная причина — значительный разрыв между целями концепций и фактически выделенным финансированием на развитие отрасли из государственного бюджета.

По данным Минэнерго, бюджетное финансирование мероприятий по техническому переоснащению и модернизации угледобывающих предприятий с 2013-го по 2017 год не осуществлялось. А финансирование указанных целей в 2018 году (в сумме 307,1 млн грн) было в 4,5 раза меньше минимально необходимого уровня. В первом полугодии 2019-го бюджетные назначения по программе «Реструктуризация угольной отрасли» составляли 846,0 млн грн, они были использованы в полном объеме на оплату труда и внесение обязательных платежей, связанных с выплатой зарплаты. В 2019 году бюджетом было предусмотрено 1 млрд грн на модернизацию и техническое переоснащение, но в июне 2019-го расходы были уменьшены на 616,4 млн ради обеспечения выплаты заработной платы шахтерам.

Из содержания паспорта бюджетной программы «Реструктуризация угольной отрасли» на 2020 год следует, что правительство под реструктуризацией прежде всего понимает два главных направления:

• обеспечение отечественного производства товарной угольной продукции путем оплаты труда и внесения обязательных платежей, связанных с выплатой заработной платы, в том числе на погашение задолженности по заработной плате (3,497 млрд грн);
• поддержка в безопасном и безаварийном состоянии шахты №10 «Нововолынская» (65 млн грн).

Следовательно, можно констатировать, что реструктуризация угольной промышленности, проводимая до 2020 года, была направлена прежде всего на ликвидацию задолженности по текущей выплате зарплаты шахтерам, а мероприятия по модернизации, направленные на улучшение производительности добычи и рост экономических показателей, или не финансировались вообще, или финансировались по остаточному принципу без учета экономической целесообразности.

За чьи средства реформа?

Чтобы не повторять допущенные в прошлом ошибки, правительство должно было бы обеспечить реализацию обнародованной концепции достаточными финансовыми ресурсами. Но не только в ресурсах дело. Реалистичность выполнения некоторых положений новой Концепции в предусмотренные сроки вызывает определенные сомнения еще до момента ее утверждения. Это касается, в частности, планов провести аудит всех государственных предприятий и на его основе распределить шахты на группы до марта 2021 года. Конечно, иная ситуация, если такой перечень шахт уже существует, и стоит только вопрос его легализировать. Ведь о завершении подобного аудита заявлял предшественник Шмыгаля премьер Алексей Гончарук в феврале 2020 года.

Не менее сомнительным выглядит намерение правительства обеспечить приватизацию всех (кроме не вошедших в вертикально интегрованную компанию в составе ПАО «Центрэнерго» и государственных угледобывающих предприятий) шахт до апреля 2022 года. После ознакомления с таким плотным графиком возникает вопрос: а удастся ли обеспечить необходимое качество и эффективность процесса за такое короткое время? В действительности этот вопрос очень важный с учетом того, что практически все предыдущие планы правительства по реструктуризации отрасли были неудачными. И именно такой негативный бэкграунд заставляет усомниться в том, что и в этот раз цели адекватно определены.

Другой вопрос, возникающий в связи с указанными планами правительства, — зачем инвестировать в государственные угольные шахты средства бюджета, если все госшахты вместе с «Центрэнерго» планируется приватизировать до декабря 2021 года? Ведь самая оптимистическая цена этих активов в разы меньше необходимых вложений (и это без учета накопленных долгов). Да и существенно модернизировать все потенциально прибыльные государственные шахты в определенный правительством срок довольно проблематично.

Остается надеяться, чтобы все не свелось исключительно к списанию кредиторской задолженности, достигшей 31,4 млрд грн. А такие планы есть: проект Концепции реформирования угольной отрасли предусматривает разработку правительством одноименного закона для погашения существующей задолженности по налогам в государственный и местные бюджеты. Не это ли является основной целью реформы? Кроме того, правительство планирует перевести часть финансового бремени за убыточные шахты на «Центрэнерго». Так, в документе отмечается, что «Центрэнерго» надо будет задействовать дополнительные финансовые ресурсы для приведения присоединенных угледобывающих предприятий в безубыточное состояние.

Как повысить шансы на успех

Безусловно, разработка новых подходов к реформированию углепрома является положительным шагом и свидетельствует об осознании правительством необходимости изменений в отрасли. Но многоразовое недостижение поставленных целей, а также отсутствие адекватной реакции на просчеты предыдущих этапов могут свидетельствовать о недооценке правительством необходимых финансовых ресурсов, недостаточной состоятельности Минэнерго в подготовке отдельных элементов государственной политике и отсутствии политической воли для комплексной реструктуризации отрасли, а не только для ликвидации отдельных шахт. Сейчас понятно, что без активных усилий правительства государственный сектор угольной промышленности обречен.

Для изменения ситуации все заинтересованные органы власти (прежде всего правительство и соответствующие министерства) на этапе доработки проекта новой Концепции должны согласовать ее с климатическими обязательствами Украины согласно Парижскому соглашению. Необходимо синхронизировать запланированные экономические показатели с положениями других разрабатываемых документов (в частности, Концепции «зеленого» энергетического перехода Украины до 2050 года, второго Национально определенного взноса Украины и Национальной программы трансформации угольных регионов Украины до 2027 года). Также целесообразно учесть результаты долгосрочного моделирования развития энергетики, проводимого в рамках подготовки второго НОВ и Интегрированного плана по борьбе с изменением климата и развития энергетики до 2030 года, в частности скорректировать действия с учетом реалистических сценариев развития спроса на угольную продукцию.

Поскольку государство фактически планирует полностью передать угольные предприятия в частные руки в течение последующих нескольких лет, стоит дополнить проект Концепции видением развития частного сегмента угольного сектора, сформировать соответствующие цели и мероприятия государственной политики. Также было бы уместно перейти к среднесрочному (5–7 лет) планированию расходов на угольную отрасль уже при подготовке предложений в государственный бюджет на 2022 год.

При разработке бюджетных программ по модернизации угольных предприятий следует принять систему контрольных индикаторов, которые учитывали бы не только экономический аспект развития отрасли, но и климатический (сокращение выбросов и загрязнения) и социальный (диверсификация экономики угольных регионов). На основании этих индикаторов должны приниматься решения о продолжении или прекращении финансирования этих программ.

Должна быть разработана методика и критерии оценки названных индикаторов таким образом, чтобы исключить неоднозначное трактование выводов о том, эффективно ли потрачены средства налогоплательщиков. Такие шаги позволят избежать необходимости написания еще одной концепции по реформированию угольной отрасли, в которой будет констатировано, что предыдущая осталась нереализованной.