Преодоление болевого барьера непрозрачности

Украинские потребители обеспечиваются природным газом собственной добычи приблизительно на 35% от потребности, нефтью - на 18–20%. Эти цифры свидетельствуют о существующем дефиците собственных углеводородов в Украине. Вместе с тем, по оценкам специалистов Черниговского и Львовского отделений Украинского государственного геологоразведочного института, Украина обладает значительным потенциалом добычи углеводородов - свыше 50 млрд т условного топлива.

Следовательно, проблема обеспечения собственными энергоресурсами заключается не в дефиците собственных углеводородов, а в большей степени связана с нехваткой необходимых финансовых ресурсов на развитие этой отрасли и, соответственно, с необходимостью улучшить условия привлечения инвестиций в добычу нефти и газа. "Зеленым светом" для привлечения инвестиций способно и должно стать внедрение мировых стандартов прозрачности и Инициативы открытости добывающих отраслей (EITI), которая является залогом улучшения условий для инвестиций в добычу углеводородов в Украине.

На сегодняшний день для Украины остаются актуальными проблемы укрепления экономической безопасности и усиления энергетической независимости. Решение этих проблем связано прежде всего с достаточным обеспечением государства собственными энергоресурсами по доступным для потребителей ценам.

Следует также учитывать, что с 2010 г. Украина является членом Европейского Энергетического сообщества и обязана выполнить требования ряда европейских директив, в том числе в нефтегазовом секторе. Отдельно нужно отметить, что реформирование рынка газа в соответствии с европейским энергетическим законодательством является одним из ключевых пунктов договоренностей Украины и Международного валютного фонда.

В целом имплементация этих требований нуждается в обеспечении европейских стандартов прозрачности и равных условий для всех участников энергетического рынка.

Рынок газа. Переформатирование

9 апреля 2015 г. Верховная Рада приняла "Закон "О рынке природного газа". Это базовый закон, которым вводится новая модель газового рынка в Украине. Он содержит нормы об усилении безопасности поставок газа, разделении функций участников рынка и обеспечении его прозрачности. И - прежде всего и впервые! - учитывает интересы потребителей газа - промышленных и домохозяйств. Появляются четкие и понятные правила для инвесторов, которые в том числе будут способствовать повышению конкуренции на рынке газа. Это непременно должно повлиять на оптовые и розничные цены на трубопроводный газ и на практике продемонстрировать их рыночное формирование. Такие изменения одновременно должно учитывать государство. Также новый закон содержит механизм поддержки незащищенных потребителей и контроля над качеством услуг.

Основные положения закона вступают в силу с 1 октября 2015 г. То есть уже осенью мы надеемся получить, кроме повышенных цен, новый рынок природного газа, законом о котором предусмотрено:

- обособление и независимость оператора газотранспортной системы от деятельности добывающих, снабжающих и распределительных компаний;

- пользование государственными газораспределительными сетями на праве хозяйственного ведения только государственными компаниями-операторами;

- четкое определение функций государства и независимость регулятора;

- минимальное вмешательство правительства, обусловленное только общественными интересами;

- эффективное государственное регулирование монопольных рынков недискриминационным и прозрачным образом;

- принцип свободного ценообразования на оптовом и розничном рынках газа;

- свободный выбор потребителем-покупателем поставщика и продавца природного газа.

Согласно ст. 14 Закона "О рынке природного газа" у потребителей будет право выбора поставщика газа. Но мы должны понимать, что рынок длительное время был монополизирован, поэтому необходимо время и практически реализованные условия для того, чтобы на рынок распределения и поставок газа пришли, кроме местных, региональных монополистов, другие, альтернативные поставщики.

Для того чтобы рынок заработал согласно новой модели, до 1 октября 2015 г. необходимо разработать и принять около 30 подзаконных актов, которые будут не только теоретическим сборником принципов, но и сводом непосредственных и четких правил работы рынка природного газа.

Относительно отделения деятельности по транспортировке, распределению и поставкам газа Кабинет министров еще 4 марта 2015 г. издал распоряжение №213-р, согласно которому планирует осуществить ряд соответствующих мер в течение текущего года. В частности, реорганизацию НАК "Нафтогаз Украины" путем образования до 15 декабря 2015 г. ПАО "Магистральные газопроводы Украины", ПАО "Подземные газовые хранилища Украины", а также сертификацию оператора газотранспортной системы.

Вместе с тем остаются проблемы, требующие быстрого решения с целью внедрения принципов работы нового газового рынка, отвечающего европейским стандартам прозрачности.

Болевые проблемы газового сектора

Во-первых, на сегодняшний день отсутствуют четкие модели расчета себестоимости добычи природного газа в Украине.

Добывающие компании не обнародуют информацию о расчетных моделях, применяемых для определения себестоимости добычи. Отсутствие таких данных приводит к негативным последствиям как для этих компаний, так и для потенциальных инвесторов. Примером является значительное повышение ставок рентной платы за пользование недрами при добыче природного газа для нужд населения с августа 2014: для газа, добываемого из залежей на глубине до 5 км - с 28 до 55%, для газа из залежей на глубине более 5 км - с 15 до 28%. Иными словами, добыча газа в Украине прежде всего частными компаниями снизилась. Для решения этой проблемы и с целью улучшения инвестиционной привлекательности нефтегазового сектора планируется снизить ставки рентной платы, как это озвучили представители украинского правительства в ходе инвестиционной конференции 13 июля 2015 г. в Вашингтоне. Но решающее слово - за Верховной Радой.

Но до сегодняшнего дня ни одна из добывающих компаний, у которой есть спецразрешение или которая работает с государственной "Укргаздобычей", не обнародовала расчетную модель, по которой определяет себестоимость добычи. Это ставит под сомнение прозрачность формирования инвестиционных программ добывающих компаний.

Прозрачная модель ценообразования газа должна учитывать интересы всех участников рынка, прежде всего потребителей. При этом себестоимость добычи должна быть экономически обоснованной. Очевидно, что владельцам добывающих компаний удобно применять такие подходы установления "рыночной" цены, не предусматривающие публичности модели ценообразования, где указываются экономически обоснованные затраты и платежи компании. Обнародование этих моделей определения себестоимости, скорее всего, спровоцирует критику со стороны экспертов относительно отнесения тех или иных затрат на расчет и сделает невозможным искусственное завышение цен.

Во-вторых, необходимо понимание баланса между собственной добычей углеводородов и их потреблением, прежде всего населением.

В условиях острого газового дефицита и неустойчивой энергетической безопасности государства стоит вопрос развития и увеличения объемов природного газа собственной добычи. Вместе с тем схемы формирования баланса несовершенны из-за неопределенного количества неучтенного, но использованного газа. Тариф на потребление такого газа потребителям начисляется по нормам. В подобных условиях не всегда возможно установить целевое использование газа. Следовательно, до конца не понятно, как распределяется газ, добытый для нужд населения, из-за отсутствия обязательного учета природного газа.

В-третьих, отчетность о затратах добывающих компаний должна стать публичной.

Публичной отчетности о формировании и выполнении инвестиционных программ добывающих компаний, а также об использовании уплаченных в бюджет налогов на сегодняшний день в Украине, т.е. в уполномоченных государственных органах, нет. В условиях приведения цен на природный газ к рыночным каждый участник рынка вправе требовать прозрачности, и каждый потребитель вправе знать, кому и за что он платит. Но в вопросах раскрытия информации большинство субъектов хозяйствования руководствуются (или прикрываются) принципами коммерческой или государственной тайны. Такие попытки избежать публичности нарушают принципы прозрачности и снижают доверие потребителей в вопросах тарифообразования.

На пути к прозрачности

Решение этих проблемных вопросов связано с установлением прозрачных условий управления и деятельности компаний всех форм собственности добывающих отраслей.

С учетом международной практики, обеспечение прозрачности добывающих компаний, в том числе в газовом секторе, вводится через Инициативу прозрачности добывающих отраслей. Это требует проведения аудита платежей добывающих компаний и доходов, связанных с разработкой национальных природных ресурсов, получаемых правительством стран. Этот стандарт уже внедряют свыше 50 стран, работу которых координирует Международный секретариат EITI (штаб-квартира которого расположена в Осло, Норвегия). Контроль над стандартом осуществляет многосторонняя группа заинтересованных сторон, созданная отдельно в каждой стране, в составе представителей правительства, добывающих компаний и общественности, с привлечением независимого аудитора.

Украина задекларировала намерение присоединиться к Инициативе прозрачности добывающих отраслей перед МВФ, ЕС и в рамках партнерства "Открытое правительство" в 2009 г. (распоряжение КМУ от 30 сентября 2009 №1098). Позже была создана многосторонняя группа заинтересованных сторон, и в октябре 2013-го Украина получила статус страны-кандидата Инициативы прозрачности добывающих отраслей.

16 июня 2015 г. Верховная Рада приняла в целом законопроект №2591 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины в части усиления прозрачности добывающих отраслей". Этот закон предусматривает обязательное раскрытие информации относительно добывающих отраслей компаниями, деятельность которых связана с разработкой национальных природных ресурсов, таких, как нефть, природный газ, уголь и другие полезные ископаемые. В информацию, подлежащую обнародованию, входят: перечень основных месторождений, владельцы соответствующих лицензий (спецразрешений), объемы добычи, а также платежи компаний в бюджет.

Закон о внедрении стандарта прозрачности является евроинтеграционным, поскольку соответствует обязательствам Украины согласно Соглашению об ассоциации с ЕС. По требованию правления ЕІТІ, для достижения соответствия стандарту Инициативы прозрачности надо охватить все существенные платежи от нефтяной, газовой и горнодобывающей промышленности. Первый отчет Украина должна обнародовать в октябре 2015 г. относительно компаний нефтегазовой отрасли, поскольку именно она считается самой коррумпированной среди других добывающих отраслей в Украине.

Также следует отметить, что соблюдение срока обнародования первого отчета является одним из условий выделения очередного транша макрофинансовой помощи в 1,8 млрд евро согласно "рижскому" Меморандуму с ЕС.

Второй отчет, кроме нефтегазовой отрасли, должен учитывать информацию относительно компаний, связанных с добычей угля и других полезных ископаемых, и должен готовиться на октябрь 2016 г. В дальнейшем такие отчеты будут готовить ежегодно.

После принятия закона о внедрении Инициативы прозрачности добывающих отраслей требуется еще время на сбор и анализ информации для подготовки отчета аудитором, который будет исполнять роль администратора и определяться на конкурсной основе Министерством энергетики и угольной промышленности Украины за средства Всемирного банка. По словам экспертов, для подготовки отчета администратору необходимо от трех до четырех месяцев для проведения качественного аудита. Следовательно, Украине надо поспешить ради того, чтобы успеть завершить и обнародовать готовый отчет в октябре текущего года.

Отдельно следует уделить внимание вопросам налоговой стабильности. По инициативе Министерства финансов Украины создана рабочая группа для разработки изменений в налоговое законодательство относительно нефтегазовой отрасли, в состав которой планируется привлечь народных депутатов, представителей профильных министерств, международных финансовых организаций и бизнес-сообществ (Международного валютного фонда, Европейского банка реконструкции и развития, Европейской бизнес-ассоциации, Американской торговой палаты). Планируется разработать прозрачную оптимальную модель налогообложения, которая не только позволит обеспечивать потребности государственного бюджета, но и повысит инвестиционную привлекательность отрасли добычи углеводородов.

Ожидаемые преимущества от внедрения стандартов прозрачности

Для компаний, работающих в добывающих отраслях, выгоду от внедрения стандарта EITI можно ожидать в долгосрочной перспективе. По опыту других стран-участниц Инициативы прозрачности известно, что только через несколько лет после введения этого стандарта станет ощутимым улучшение работы компаний добывающих отраслей. Прозрачность деятельности компаний будет способствовать снижению налогового давления и усовершенствованию государственного регулирования. И, что принципиально важно, является залогом доверия граждан и местных общин, на территориях которых работают добывающие компании.

Конечно, среди представителей некоторых добывающих компаний есть и те, которые недовольны введением обязательности раскрытия соответствующей информации и не готовы показывать свою активность на рынке из-за опасений возникновения дополнительного налогового давления на них.

Вместе с тем следует отметить, что целью мер по внедрению стандарта EITI является в основном преодоление значительных препятствий для привлечения иностранных инвестиций в развитие добывающих отраслей. Приближение рынка к международным стандартам прозрачности в дальнейшем позволит заинтересовать иностранных и отечественных инвесторов, а также без предубеждения относиться к инвестированию в добывающие компании Украины и обеспечить эффективный менеджмент. Тем более что потенциал только газовой добычи в Украине оценивается в миллиарды евро.

Учитывая все вышеизложенное, следует выделить следующие основные преимущества для нашего государства от введения стандарта прозрачности:

- положительное влияние на суверенный кредитный рейтинг (B+/B2) и, как следствие, постепенное снижение стоимости займов;

- укрепление доверия инвесторов вследствие уменьшения коррупции и повышения конкурентоспособности, что будет способствовать привлечению инвестиций в добывающие отрасли;

- возможность получать техническую помощь от международных финансовых учреждений для реализации инвестиционных проектов по модернизации газотранспортной системы и других проектов по дальнейшему реформированию нефтегазового сектора Украины.

Конечная цель заключается в том, чтобы, опираясь на обновленное законодательство с учетом европейских требований, обеспечить условия для увеличения объемов собственной добычи углеводородов. Это поспособствует укреплению не только энергетической, но и в некоторой степени экономической и политической независимости нашего государства.