Не тот богат, кто много зарабатывает, а тот, кто экономно тратит

В подобных вариациях или перефразированном виде заглавное утверждение встречается в выражениях народной мудрости многих стран мира. Идя от индивидуального к коллективному, мудрый совет приняли во внимание государственные институты во многих государствах, в результате чего возникли суверенные фонды благосостояния (Sovereign wealth fund), совокупные активы которых на данное время уже превышают 5 трлн долл., что почти сравнимо с третью ВВП США.

Самыми известными в европейском регионе являются Государственный пенсионный фонд Норвегии (норв. Statens pensjonsfond utland), российский Фонд национального благосостояния, азербайджанский Государственный нефтяной фонд (азерб. Azərbaycan Respublikası Dövlət Neft Fondu) и казахстанский Национальный фонд Samruk-Kazyna (каз. Самұрық-Қазына).

Главные задачи таких учреждений - поддержка стабильности национальной экономики, предотвращение негативных проявлений конъюнктуры рынка и аккумулирование средств для следующих поколений. Как показывает опыт вышеназванных стран, в большей или меньшей степени такие фонды выполняют эти функции, гарантируя дополнительные стимулы развития национальным экономикам и большую социальную защищенность населения сегодня и в будущем. Конечно, если парламенты и правительства стран ограничены в своем стремлении вмешиваться в деятельность таких фондов.

Особенности создания и функционирования указанных фондов в разных странах отличаются, но существуют общие принципы, утвержденные в 2008 г. Международной рабочей группой по суверенным фондам благосостояния (в нее входят представители самых крупных существующих фондов). Названные "принципами Сантьяго", они особенно актуальны для тех фондов, которые осуществляют активную инвестиционную политику в международном измерении, являются добровольными и показывают готовность к открытой и ответственной деятельности, уважение к принципам международных взаимоотношений, недопущение межнациональной и межгосударственной дискриминации, политического злоупотребления приобретенными экономическими и финансовыми активами и т.п.

"Принципы Сантьяго"
и национальные особенности расходов

Норвегия

Самым богатым в мире считается Государственный пенсионный фонд Норвегии, активы которого превысили в 2012 г. отметку в 700 млрд долл. при населении страны всего около 5 млн человек. Фонд функционирует с 1990 г. и, несомненно, сможет обеспечить долгосрочную финансовую отдачу даже после полного исчезновение нефтяных прибылей.

Успешность функционирования норвежского фонда в значительной степени обусловлена эффективной системой управления, независимой от текущих политических влияний и потребностей норвежского правительства. А также прозрачной отчетностью - все трансакции фонда практически в режиме онлайн размещаются на доступном всем гражданам сайте фонда.

Государственному пенсионному фонду Норвегии законодательно запрещено тратить средства, напрямую поступающие от добывающего сектора. Ежегодный объем расходов может составлять не более 4% от инвестиционных прибылей фонда, хотя и эта цифра поражает - в 2012 г. объем разрешенных расходов достиг почти 3 млрд долл.

Азербайджан

Государственный нефтяной фонд Республики Азербайджан является единственным примером создания и функционирования отделенного от государства финансового учреждения для сбора и управления поступлениями от добычи углеводородов на постсоветском пространстве. Образованный как инструмент для администрирования дополнительных доходов от добычи нефти, он постепенно увеличивался по мере изменения динамики прибылей государства от нефтедобычи, прежде всего заключенного соглашения о распределении продукции (СРП) - "соглашения века" - в 1994 г. по разработке месторождения Азери-Чираг-Гюнешли.

Хотя сначала речь шла о чрезвычайной конфиденциальности достигнутых договоренностей в СРП, в конце концов, настоящее соглашение было передано на ратификацию в Милли Меджлис - азербайджанский парламент и приобрело форму закона с дальнейшей публикацией в официальных изданиях.

На сегодняшний день азербайджанский фонд управляет активами в 34,2 млрд долл., имеет высокую динамику роста и к 2020 г. может аккумулировать свыше 100 млрд долл. Фонд является прямым получателем платежей от углеводородного сектора, часть из которых потом перечисляет в государственный бюджет в соответствии с ежегодными решениями о так называемом бюджетном трансферте, которые принимает правительство.

Динамика роста фонда в последние годы (см. рис. 1) сопровождалась также значительным увеличением объемов бюджетных трансфертов. Несмотря на рекомендации мировых финансовых учреждений о необходимости ограничить финансовые вливания из фонда на уровне 5,9 млрд долл., в государственный бюджет Азербайджана в последние годы перечислялось ежегодно более чем по 10 млрд долл. На 2013 г. предусмотрено "вливание" около 14 млрд долл.

Следствием стало превышение государственных инвестиций над частными и корпоративными, рост зависимости бюджета от нефтяных поступлений, которую в экономических кругах называют "голландской болезнью". Рецептом от нее считают усиление независимости фонда, законодательное урегулирование максимального объема бюджетных трансфертов и оздоровление бюджетного планирования за счет сокращения расходов на отрасли, не формирующие добавленную экономическую стоимость, - задачи, которые можно решить только в государстве с функционирующей системой сдержек и противовесов как способа организации власти.

Россия и Казахстан

Российский и казахский фонды не имеют такой степени независимости, как фонд Норвегии или даже Азербайджана, и напрямую управляются государственными учреждениями, в частности, министерствами финансов. В РФ существуют два фонда: резервный и благосостояния, по смыслу и по назначению разные, но одинаково в ручном режиме направленные на обеспечение текущих потребностей правительства, а не на долгосрочное постоянное развитие.

На функционирование так называемых фондов благосостояния РФ и Казахстана чрезвычайное влияние оказывают текущая ситуация в национальной экономике и политика руководителей государства. В этих странах поступления от углеводородного сектора сначала используются на финансирование текущих нужд бюджета, а излишки, если они остаются, идут на пополнение фондов. Соответственно, опустошающим является влияние нерациональной правительственной политики, как это имеет место в России, где после кризиса 2009 г. средства фонда начали использоваться не в законодательно закрепленных объемах, а согласно отдельным решениям правительства, а информация о трансакциях перестала публиковаться. Именно благодаря фондам и Российская Федерация, и Казахстан смогли достаточно легко пройти через финансовый кризис 2009 г., так больно ударивший по большинству стран, в частности по Украине.

Польша

Не сидит сложа руки и западный сосед Украины - Польша. Здесь происходит активный законотворческий процесс в направлении пересмотра действующей законодательной базы. Рассчитывая только в перспективе на освоение залежей нетрадиционного газа в сочетании с ожидаемым ростом роли государства в региональной торговле газом, польские законотворцы нашли достаточные основания для инициирования создания специального Углеводородного фонда поколений (польск. Węglowodorowy Fundusz Pokoleń). Соответствующие изменения было предложено внести в закон "О геологическом и горном праве".

Оператором фонда стало специально создаваемое для этого государственное учреждение - Национальный оператор энергетических ископаемых ресурсов (Narodowy Operator Kopalin Energetycznych - NOKE S.A), который на 100% станет собственностью государственного казначейства и будет иметь стратегический статус. В случае принятия предложенных изменений ключевое влияние на формирование финансово-экономической политики могут получить министр финансов и министр окружающей среды Польши.

Источниками наполнения польского фонда определены прибыль от разработки углеводородов, а также доходы от инвестиции этих прибылей. Следовательно, речь идет о накопительном инвестиционном фонде в соответствии с наилучшими практиками других государств.

В законопроекте, в частности статьей 132 b, определено, что:

"средства фонда могут быть использованы исключительно на:

1) поддержку инновационного потенциала польской экономики с помощью инвестирования в обучение, высшее образование, научные исследования и развитие;

2) реализацию солидарности между поколениями путем поддержки пенсионной системы;

3) поддержку здравоохранения и человеческой жизни".

Использованием средств фонда должен управлять Совет министров путем принятия соответствующего распоряжения. На сегодняшний день предполагается ограничить инвестиционные возможности фонда только внутренним рынком ценных бумаг и сотрудничеством исключительно с государственными учреждениями и компаниями.

Это только первые шаги, на очереди, несомненно, дальнейшие изменения и дополнения к действующему законодательству Польши, разработка детального регламента работы создаваемого фонда и собственно сам процесс создания фонда. Но подобные заявления и действия высших руководителей государства подтверждают надежду на то, что национальные богатства страны будут использованы для повышения благосостояния всех граждан, и не только нынешнего, но и грядущих поколений.

Украина: миссия невыполнима?

Украинский народ издавна известен своей бережливостью, рациональностью использования даров природы и заботой о детях, внуках - о будущих поколениях. Но идея создания специального фонда еще не нашла своего места в мыслях государственных деятелей. Поэтому само гражданское общество должно выступить с инициативой создания Национального фонда благосостояния, учитывая наилучший мировой опыт и особенности функционирования отечественного добывающего сектора. Именно добывающего, ведь Украина богата не только углеводородными, но и многими другими ресурсами, включая даже земли, которые по праву принадлежат каждому гражданину нынешнего и будущих поколений.

Конституция Украины, ст. 13: "Земля, ее недра, атмосферный воздух, водные и другие природные ресурсы, находящиеся в пределах территории Украины, природные ресурсы ее континентального шельфа, исключительной (морской) экономической зоны являются объектами права собственности Украинского народа".

И задача этого и будущих правительств заключается не в том, чтобы "проедать" генерированные добывающим сектором доходы государственного бюджета, а в том, чтобы превратить их в источник постоянного развития национальной экономики и повышения благосостояния населения.

Часто с идеями создания специального фонда для управления доходами добывающего сектора в других странах выступали внешние игроки. Так было при создании самого старого фонда Kuwait Investment Authority в 1953 г. по британской инициативе. Проекты фондов для Азербайджана и Казахстана были разработаны при активном участии таких учреждений, как Всемирный банк и МВФ.

Сейчас в Украине также формируются наиболее оптимальные условия для того, чтобы государство само осуществило подобный шаг, не прикрываясь хроническим дефицитом бюджета и сладкими обещаниями масштабных социальных проектов, а в действительности - желанием "растранжирить" будущие поступления или отдать их "на откуп" приближенным олигархическим группам. Формирование в Украине нового промышленного сегмента в секторе добычи углеводородов с приходом крупных международных компаний создает уникальное "окно возможностей" для использования части доходов от разработки национальных недр на благо всего народа в соответствии с лучшими мировыми практиками.

Аккумулирование средств в отдельном фонде с открытой обществу подотчетностью позволяет сохранить их и использовать для общественно значимых проектов с продолжительным эффектом отдачи. Что может дать фонд среднему гражданину?

Во-первых, прямые финансовые поступления, как это имеет место в случае с американским Alaska Permanent Fund, где практикуются ежегодные дивиденды для жителей Аляски. С экономической точки зрения они низкоэффективны, поскольку провоцируют повышение цен, социальное иждивенчество и безработицу, временные всплески спроса на товары широкого потребления.

Во-вторых, непрямые финансовые выгоды в форме реализации важных проектов социальной инфраструктуры, финансирование развития инновационных отраслей экономики с созданием рабочих мест, расширение образовательных возможностей для одаренных детей и молодежи, улучшение системы здравоохранения, введение льготного кредитования для молодых семей и т.п. Именно такой вариант использования средств показал наибольший синергетический эффект в экономиках многих стран, где были созданы подобные фонды.

Добывающая отрасль является важной составляющей экономики Украины, генерирующей весомую долю доходов. По данным Государственной службы статистики, в 2010 г. она генерировала 117,804 млрд грн, или 4,68% ВВП; в 2011 г. - 154,932 млрд грн, или 5,03% ВВП. Учитывая, что эти поступления уже используются при планировании доходов бюджета, первичное формирование активов фонда можно осуществить за счет средств, которые не имеют прямого отношения к традиционным источникам наполнения бюджета, а поступят благодаря началу добывающей деятельности в Украине в рамках СРП, подписанных (и тех, что будут подписаны) с транснациональными корпорациями, такими, как Shell, Chevron i ExxonMobil. Объявленная правительственными чинвниками цена вопроса только в форме бонусов достигает многих миллионов долларов США, не говоря уже о поступлении от реализации доли продукции, которая в соответствии с СРП принадлежит украинской стороне.

По шкале, которую используют международные учреждения, работающие в сфере мониторинга добывающих отраслей (Revenue Watch Institute, EITI, Publish What You Pay), Украина находится в промежутке между этапом подписания выгодного контракта и обеспечением прозрачности доходов. Олицетворением первого можно считать СРП с международными компаниями, второго - процесс имплементации Инициативы прозрачности в добывающих отраслях (EITI) (см. рис.2).

Представленная схема формирования добавленной стоимости от добывающих отраслей имеет важный аспект, а именно - ее успешность зависит от уровня имплементации самого слабого звена в цепочке и полноты его реализации. Практическим выражением этого может быть только отдельный специальный фонд. Пока что украинские руководители пытаются справиться со вторым и третьим звеньями цепочки. При этом наблюдается большой соблазн остановиться и не предпринимать дальнейших логических шагов, продиктованных положениями Конституции и ожидаемой добросовестностью ее выполнения "слугами народа".

Проведенный анализ готовности государственных институтов делиться данными о результатах сотрудничества с международными компаниями после тендеров на разработку Юзовской и Олесской площадей и Черноморского шельфа показывает незаинтересованность в информировании общества даже относительно прогнозных цифр возможных доходов, которую прикрывают конфиденциальными условиями договоров.

Хочется напомнить, что такие международные компании, как Shell и Chevron, не могли требовать закрытия информации о своих платежах в государственный бюджет, так как обязаны обнародовать соответствующую информацию согласно требованиям законодательства по месту своей регистрации в странах происхождения, а также учитывая поддержку таких глобальных инициатив, как, например, EITI. Грубое нарушение прав граждан знать о том, как используются национальные богатства, уже на первых этапах разработки залежей нетрадиционного газа и глубоководного шельфа негативно повлияет на общественную поддержку не только деятельности собственного правительства, но и международных компаний в Украине, поэтому они сами должны быть заинтересованы в максимально прозрачной системе взаимодействия с государством и обществом для предупреждения негативного влияния на свой имидж.