Как им обустроить монополию

Неделю назад, 4 декабря 2011 года, посол Российской Федерации в Украине Михаил Зурабов спрогнозировал, что новые договоренности между Россией и Украиной в газовой сфере будут закреплены на межправительственном уровне. «Вероятнее всего, это будет межправительственное соглашение. Оно, скорее всего, соответствующим образом будет легитимироваться и соответствующим образом будет одобряться», - заявил господин посол.

Это заявление российского посла имеет важное значение для понимания стратегического контекста, в котором сейчас проходят невероятно засекреченные украинско-российские переговоры по газовым вопросам, а также для прогнозирования последствий этих переговоров.

Если вспомнить историю украинско-российских газовых отношений, то нельзя не обратить внимание на тот факт, что начиная с января 2006 года (с момента заключения печально известного трехстороннего соглашения о газовом урегулировании от 4 января 2006 года между «Нафтогазом», «Газпромом» и «РосУкрЭнерго») в отношениях между Украиной и Россией газовые вопросы регулируются исключительно на корпоративном уровне, то есть на уровне контрактов между «Нафтогазом» и «Газпромом», к которым также активно приобщалась «швейцарская» компания «РосУкрЭнерго».

Вместе с тем (параллельно) остаются в силе и продолжают действовать три базовых международно-правовых договора:

- Соглашение между правительством Украины и правительством Российской Федерации относительно экспорта российского природного газа в Украину и его транзита через территорию Украины в европейские страны от 18 февраля 1994 года;

- Соглашение между Кабинетом министров Украины и правительством Российской Федерации о гарантиях транзита российского природного газа по территории Украины от 22 декабря 2000 года;

- Соглашение между Кабинетом министров Украины и правительством Российской Федерации о дополнительных мерах относительно обеспечения транзита российского природного газа по территории Украины от 4 октября 2001 года.

Напомним, что указанные договоры устанавливают международно-правовой механизм сотрудничества в газовой сфере между Украиной и Россией и предусматривают, в частности, что объемы транзита российского природного газа через территорию Украины и размер платы за транзит (или объем поставок газа в счет оплаты транзита «Газпромом») должны уточняться на основе ежегодных межправительственных протоколов на соответствующий год (такие протоколы были фактически заключены на 2002-2005 годы).

Но начиная с января 2006 года ежегодные межправительственные протоколы не подписываются, а три названных международно-правовых договора не выполняются, хотя формально остаются действующими. И подобное пренебрежение международно-правовыми обязательствами, похоже, никого в Украине не смущает…

В свое время отход от действующих и обязывающих международно-правовых договоров и предоставление преимущества корпоративному подходу российская сторона объясняла тем, что в январе 2006 года сотрудничество между Украиной и Россией в газовой сфере перешло на рыночные принципы, а в рыночные отношения (между хозяйствующими субъектами - «Нафтогазом Украины» и «Газпромом») правительства двух стран не имеют права вмешиваться.

И вдруг (через пять лет!) снова наблюдается резкий поворот: российский посол объявил о возврате на «старые» межправительственные рельсы. Заявление М.Зурабова является сигналом о том, что даже перекошенные в российскую сторону «рыночные принципы» сотрудничества с Украиной в газовой отрасли уже не удовлетворяют Россию, которая хочет монополизировать под патронатом «Газпрома» газовые рынки на постсоветском пространстве (прежде всего газовый рынок Украины). И таким образом противостоять либерализации газового рынка ЕС, которую в последние годы активно внедряет Европейская комиссия и которая представляет серьезную угрозу жизненным (газовым) интересам Кремля и «Газпрома».

Монополизация «Газпромом» газового рынка Украины - это действительно достойный и адекватный ответ на обнародованное 7 сентября 2011 года Сообщение (Коммуникацию) Европейской комиссии относительно безопасности энергоснабжения. Именно в указанной коммуникации Еврокомиссия прямо подчеркнула, что энергетический рынок Евросоюза зависит от свободных и транспарентных энергорынков соседних государств, при отсутствии которых ЕС становится уязвимым к политической и ценовой нестабильности. В связи с этим ЕК выразила готовность оказать конкретную помощь в реформировании энергетических рынков соседних с ЕС государств.

Более того, Еврокомиссия заявила, что Евросоюз будет поддерживать усилия по реконструкции газотранспортной системы Украины с одновременным повышением уровня транспарентности и улучшением правового поля в Украине. Наконец, ЕК подчеркнула важность быстрой интеграции Украины в Европейское Энергетическое сообщество.

Такая обновленная стратегия ЕС - крайне неприемлемая и слишком угрожающая для Москвы. Так, согласно заключению экспертов, Россия обеспокоена тем, что вхождение Украины в европейское газовое пространство приведет к следующему:

- «Газпром» будет вынужден продавать газ странам ЕС на российско-украинской границе;

- действующие долгосрочные контракты на поставку и транзит газа будут поставлены под сомнение или вообще станет невозможным их выполнение;

- Украина сможет рассчитывать на солидарную поддержку со стороны членов Европейского Энергетического сообщества (стран ЕС и Балканских стран) в случае новых газовых споров с «Газпромом», то есть Кремль потеряет газовые рычаги давления на Украину;

- секторально-газовая интеграция Украины в ЕС даст мощный толчок интеграции общеполитической и общеэкономической, что окончательно выведет Украину из-под влияния (а точнее - диктата) со стороны России.

Все это подталкивает Россию к применению в срочном порядке соответствующих контрмер.

В противовес либерализации европейского газового рынка Россия активно начала строить собственное - евразийское - газовое пространство. Его юридическим воплощением является подписанное год назад, 9 декабря 2010 года, между Россией, Беларусью и Казахстаном (как государствами - членами Единого экономического пространства и Таможенного союза) Соглашение о правилах доступа к услугам естественных монополий в сфере транспортировки газа. На Банковой и Грушевского стоит внимательно изучить положения этого соглашения, поскольку они дают полное представление о том, на каких принципах строится евразийское газовое пространство. В частности, согласно положениям названного соглашения от 9 декабря 2010 года:

- до 1 января 2015 года должны быть достигнуты рыночные (равнодоходные) цены на газ на территории всех государств - участников Единого экономического пространства. Под такими ценами понимаются рыночные оптовые цены на внешнем (европейском) рынке за вычетом налогов, сборов, пошлин и стоимости транспортировки газа;

- субъекты хозяйствования получат доступ к газотранспортным системам государств - участников ЕЭП, но только относительно газа, который происходит с территорий государств - членов ЕЭП и предназначен для удовлетворения их внутренних потребностей. При этом соглашение от 9 декабря 2010 года прямо предусматривает, что доступ к газотранспортным системам государств - участников ЕЭП не предоставляется для транспортировки газа, который происходит из государств, не являющихся участниками ЕЭП, а также для транспортировки газа за пределы ЕЭП и из-за его границ. Эти положения означают, что, даже войдя в евразийское газовое пространстве, Украина не получит доступ к ГТС России для транспортировки туркменского газа (даже если он будет предназначаться только для потребителей Украины) или для транспортировки любого газа (например того же туркменского или казахстанского) с целью поставки в страны ЕС для реализации на европейском газовом рынке;

- субъекты хозяйствования государств - участников ЕЭП получат доступ к их газотранспортным системам на равных условиях, включая тарифы, с производителями газа, не являющимися владельцами газотранспортной сети страны, по территории которой транспортируется газ. Это означает, что «Газпром» как владелец газотранспортной сети России получит преференциальный тариф на транспортировку газа по крупнейшей в Европе российской газотранспортной системе. В практической же плоскости это позволит «Газпрому» устанавливать дискриминационные для других субъектов хозяйствования тарифы на транспортировку газа по ГТС России;

- объемы, цены и тарифы на транспортировку газа, а также коммерческие и другие условия транспортировки газа определяются гражданско-правовыми договорами между хозяйствующими субъектами, согласно национальному законодательству соответствующего государства - члена ЕЭП. Другими словами, устанавливается режим монополии и легализации диктата владельцев газотранспортных систем под прикрытием гражданско-правовых договоров;

- но даже такой «равноправный» доступ к ГТС зависит от выполнения ряда условий со стороны государств - членов ЕЭП, в частности: перехода на указанные выше рыночные (равнодоходные) цены на газ, унификации норм и стандартов на газ, разработки общих индикативных прогнозных газовых балансов.

Таким образом, анализ соглашения от 9 декабря 2010 года показывает: евразийское газовое пространство, формируемое Россией, направлено на сохранение за «Газпромом» эксклюзивного права на поставку в Европу среднеазиатского газа (даже Казахстан как газодобывающая страна - член ЕЭП не получил права использовать ГТС России для экспорта своего газа в страны ЕС или для поставок в Украину), на ограничение возможности выхода на наиболее коммерчески привлекательный рынок ЕС других, кроме «Газпрома», компаний из государств - участников ЕЭП и, в конечном итоге, на увеличение прибылей «Газпрома» за счет консервации его монопольного положения и перехода на торговлю газом между государствами - членами ЕЭП практически по европейским рыночным ценам.

Исходя из этого, не будет преувеличением утверждать, что евразийское газовое пространство является антиподом европейского газового рынка, построенного на свободной конкуренции между его участниками и на намного более свободном и недискриминационном доступе заинтересованных газовых компаний к газотранспортным сетям.

***

Если же вернуться к заявлению российского посла о применении межправительственных инструментов (одним из которых и выступает международно-правовой договор) в украинско-российской газовой сфере, то оно может свидетельствовать и о масштабах украинско-российских газовых «компромиссов», и о возможной процедуре их легализации.

Дело в том, что получение под российский монопольный контроль газового рынка Украины (то есть газотранспортной системы, подземных хранилищ газа, внутренних распределительных сетей) серьезно усложняется запретами, установленными действующим законодательством Украины. Речь идет, в частности, о следующих законодательных актах:

- Закон Украины «О трубопроводном транспорте» запрещает реорганизацию (слияние, присоединение, разделение, отделение, преобразование) государственных предприятий магистрального трубопроводного транспорта, а также их приватизацию; кроме этого, также запрещено отчуждать основные фонды и акции Национальной акционерной компании «Нафтогаз Украины», дочерних и основанных ею предприятий и газохранилищ;

- Закон Украины «О принципах функционирования рынка природного газа» требует отделения деятельности по транспортировке газа от деятельности по его добыче и поставкам, а также отделения деятельности по распределению газа от деятельности по его добыче, снабжению, хранению и транспортировке (так называемое газовое размежевание). Указанный закон также требует обеспечения свободного и равного доступа всех субъектов газового рынка (а не только «Газпрома» и созданных им совместных предприятий) к газовым сетям Украины (магистральных газопроводов и внутренних газораспределительных сетей) и к мощностям для хранения газа;

- Закон Украины «О перечне объектов права государственной собственности, не подлежащих приватизации» прямо запрещает приватизацию «Нафтогаза»;

- Закон Украины «О приватизации государственного имущества» запрещает приватизацию магистральных газопроводов и подземных газохранилищ Украины как таких, которые обеспечивают жизнедеятельность государства в целом;

- Закон Украины «О защите экономической конкуренции» предусматривает, что органы государственной власти должны проводить политику по ограничению монополизма в хозяйственной деятельности, осуществлять мероприятия по демонополизации экономики. Из этого закона также следует, что создание «Газпромом» и «Нафтогазом» совместных предприятий (осуществление так называемой экономической концентрации), а также осуществление ими согласованных действий требуют предварительного одобрения со стороны Антимонопольного комитета Украины, и такое одобрение может быть предоставлено только при условии, что соответствующие действия субъектов хозяйствования не приведут к ограничению конкуренции на рынке природного газа;

- Закон Украины «Об основных принципах национальной безопасности Украины» устанавливает, что увеличение доли иностранного капитала в стратегических отраслях экономики, недостаточные темпы диверсификации источников поставок топливно-энергетических ресурсов являются угрозой национальной безопасности Украины, стабильности в обществе.

Если предметом газового «компромисса» действительно является передача газового рынка Украины под монопольное влияние «Газпрома», то обойти указанные законодательные ограничения и запреты (не поднимая раньше времени шум и используя стратегию блицкрига) можно только одним способом - урегулировав все вопросы в международно-правовом договоре, ратификация которого даст его положениям преобладающую силу над украинскими законами. В связи с этим ст. 9 Конституции Украины предусматривает: «Действующие международные договоры, согласие на обязательность которых предоставлена Верховной Радой Украины, являются частью национального законодательства Украины». А ст. 19 Закона Украины «О международных договорах Украины» устанавливает: «Если международным договором Украины, вступившим в силу в установленном порядке, установлены другие правила, чем те, которые предусмотрены в соответствующем акте законодательства Украины, то применяются правила международного договора».

Таким образом, возврат к применению международно-правового договора для урегулирования украинско-российских отношений в газовой сфере может быть обусловлен именно стремлением передать газовый рынок Украины (магистральные газопроводы, подземные газовые хранилища, внутренние распределительные сети) под монопольное влияние «Газпрома» в формате блицкрига и в обход украинских законов.

Иными словами, может повториться харьковский сценарий «газ в обмен на флот», только в глобальном масштабе. Развитие событий на украинско-российском газовом фронте в ближайшие дни (максимум, недели) покажет, насколько правильно подобное предположение.

Некоторая интрига сохраняется вокруг того, на каком же уровне - межправительственном или межгосударственном - будет заключен международно-правовой договор, о котором неделю назад заявил господин Зурабов. Это не только вопрос юридической техники. Это еще и вопрос юридической и политической ответственности за заключение соответствующего договора.

Если договор будет заключен на межправительственном уровне, всю ответственность за это будет нести Кабинет министров Украины во главе с премьер-министром, который в этом случае, в соответствии с Законом Украины «О международных договорах Украины», должен утвердить директивы на проведение переговоров относительно заключения договора, а со временем - одобрить подписанный международный договор и подать его на ратификацию в Верховную Раду Украины.

В случае же заключения договора на межгосударственном уровне - аналогичные шаги должен санкционировать уже президент Украины (взяв на себя всю ответственность, которая из этого следует).

Таким образом, уровень, на котором будет заключен анонсированный российским послом международный договор, определит фамилию того гражданина Украи­ны, который, вероятно, войдет в историю как человек, санкционировавший наиболее масштабную сдачу национальных интересов Украины в газовой сфере.

Наконец, существует угроза того, что заключение заявленного господином Зурабовым международного договора (особенно в том случае, если он действительно будет направлен на монополизацию газового рынка Украины под патронатом «Газпрома») вызовет прямой конфликт с международно-правовыми обязательствами Украины, вытекающими из Договора Энергетической Хартии и членства Украины в Европейском Энергетическом сообществе.

В таком случае возникнет вопрос международно-правовой ответственности Украины перед Европейским Союзом, и наиболее мягкой формой такой ответственности может быть отказ Европейского Союза (будет ли его наследовать МВФ?) от выделения финансовых ресурсов Украине.

Исходя из этого, интересно узнать, будет ли содержать соответствующий международный украинско-российский договор четкие обязательства России по инвестированию средств в развитие и модернизацию газотранспортной системы Украины?

Сейчас же следует подчеркнуть важный принцип современного международного права: договоры, заключенные государством, не могут и не должны содержать положений, противоречащих уже взятым на себя этим государством международно-правовым обязательствам (особенно если речь идет о международно-правовых обязательствах перед третьими сторонами).

Примечательно в этом смысле то, что приведенный принцип в полной мере выполняется российской стороной. В частности, он положен в основу упомянутого выше соглашения от 9 декабря 2010 года между государствами - членами ЕЭП, ст. 9 которого устанавливает: «Настоящее соглашение не задевает прав и обязанностей сторон, вытекающих из других международных договоров, участниками которых они являются».

Приведенный международно-правовой принцип означает, что будущий украинско-российский газовый договор не должен противоречить обязательствам Украины перед ЕС, в частности относительно имплементации Второй газовой директивы ЕС, которая предусматривает проведение либерализации рынка природного газа Украины на основе трех европейских принципов:

- свободный выбор потребителями поставщиков газа;

- свободный и равный доступ к газовым сетям (магистральным газопроводам и внутренним газораспределительным сетям) и к мощностям для хранения газа;

- размежевание разных видов деятельности (транспортировка, добыча, поставки, распределение газа) в газовой сфере.

Этот вопрос может быть предметом острого спора в переговорах с российской стороной. Особенно в контексте последних новостей о том, что российская сторона требует и от Молдовы отказаться от ее обязательств перед Европейским Энергетическим сообществом. (Молдова и Украина являются единственными странами постсоветского пространства, входящими в это сообщество.)

Будем надеяться на то, что украинская сторона напомнит российским партнерам об официальной позиции российской стороны, изложенной в ее дипломатической ноте от 19 января 2006 года: «Позиция Российской Стороны на переговорах по проблематике российско-украинских отношений в газовой сфере, равно как и по всем вопросам экономического сотрудничества между Россией и Украиной, базируется на полном уважении интересов сторон и принципов международного права».

Либерализация газового рынка Украины на основе европейских принципов (чему в значительной степени способствует членство Украины в Европейском Энергетическом сообществе) является одним из немногих, а практически - единственным из доступных правительству Украины способов противостоять газовому диктату со стороны России. Отказ от этого инструмента защиты национальных интересов Украины будет равноценен отказу от европейской интеграции нашей страны, ее необратимому вхождению в евразийское пространство и передаче в руки Кремля весомых рычагов влияния на внутриполитическую и внутриэкономическую ситуацию в Украине.

Российская сторона это хорошо понимает. А вот понимает ли это официальный Киев, перед которым - «газовый» Рубикон?