Год рынка газа: промежуточные итоги

В упрощенном виде рынок природного газа имеет четыре уровня: на первом уровне находятся добывающие компании и импортеры, на втором — Оператор ГТС и оператор подземных хранилищ (АО «Укртрансгаз» в составе «Нафтогаза»), на третьем — газораспределительные (операторы ГРС) и газоснабжающие компании и, наконец, на четвертом уровне — бытовые и небытовые потребители. Регулятором рынка является НКРЭКУ (см. рис.). Объект нашего внимания — третий уровень, то есть газораспределительные и газопоставляющие компании.

Распределение природного газа относится к сфере деятельности субъектов естественных монополий, поэтому требует эффективного государственного регулирования в интересах всего общества. Но из-за отсутствия взвешенной политики в этой сфере в течение всех лет независимости деятельность операторов ГРС превратилась в источник проблем, решение которых является одним из самых больших вызовов для государства.

Начнем с истории. Большинство областных предприятий по газификации и газоснабжению созданы в 60-х годах прошлого века. В 1975 году на базе трестов были созданы облгазы, которые вошли в состав республиканского объединения «Укргаз». В 1994-м большинство государственных облгазов были преобразованы в открытые акционерные общества (ОАО), после чего произошла их частичная приватизация. Важный нюанс: корпоратизации облгазов не помешало то, что действие соответствующего указа не должно было распространяться на естественные монополии.

На момент создания в 1996 году Государственной акционерной холдинговой компании «Укргаз» в ее уставный фонд передавались государственные доли уже более 50 акционерных обществ (вместе с тем корпоратизации и акционированию подлежали всего шесть государственных предприятий). Абсолютным лидером по созданию ОАО стала Тернопольская область, где газовые предприятия были образованы на базе каждого района (в целом 18 предприятий).

Уже на этом этапе государственный контроль над деятельностью облгазов (горгазов) был практически утрачен. Даже когда контрольный пакет акций ОАО оставался в государственной собственности, миноритарные собственники во многих случаях устанавливали оперативный контроль над предприятием.

В 1998 году компанию «Укргаз» ликвидировали, а государственные пакеты акций облгазов передали в новообразованную Национальную акционерную компанию (НАК) «Нафтогаз Украины». Тогда же впервые попытались ограничить монополию облгазов, разграничив функции поставок и распределения газа (на короткий промежуток времени поставщиком газа стал Торговый дом «Газ Украины»).

Первая половина 2000-х годов — период относительного затишья. Наиболее заметными игроками на рынке распределения газа в то время стали Игорь Еремеев, Олег Бахматюк, Андрей Карпенко, Владимир Якубенко, Виктор Попов, Владимир Шелудченко и другие. Во многих случаях получение контроля над облгазами было следствием приближенности отдельных лиц к управлению «Нафтогазом». Уже в начале десятилетия интерес к розничному рынку газа в Украине начал проявлять российский капитал, но в первое время процесс не приобрел больших масштабов.

Ситуация кардинально изменилась в 2006 году, когда в борьбу за контроль над облгазами вмешались компания RosUkrEnergo (50% акций которой принадлежало «Газпрому», 45 — Дмитрию Фирташу и 5% — Ивану Фурсину), а также российская компания «Ренова» Виктора Вексельберга.

На протяжении нескольких последующих лет RosUkrEnergo сконцентрировала в своих руках около половины всех облгазов в Украине и на начало 2009 года, по словам Дмитрия Фирташа, контролировала 75% объемов продажи газа конечным потребителям. Этот факт привлек внимание Антимонопольного комитета Украины, а также СБУ, которая обращалась к премьер-министру Юлии Тимошенко с просьбой защитить интересы государства и граждан от действий иностранных посредников.

Как следствие, правительство в 2009-м определило, что имущество государственных газораспределительных сетей, находившихся на балансе 43 обл- и горгазов, должно быть передано на баланс специально созданной дочерней компании «Нафтогаза».

Такой дочерней компанией стало ГП «Нафтогазмережі». Оно должно было лишить RosUkrEnergo монопольного положения на рынке распределения газа. Но не сложилось. После смены власти в 2010 году Минтопливэнерго ликвидировало ГП «Нафтогазмережі», а газовая монополия Фирташа—Вексельберга получила режим максимального содействия. В частности, было принято решение правительства о том, что построенные за государственные средства распределительные газопроводы будут передаваться на баланс органов местной власти с дальнейшей передачей в управление облгазам. Кроме того, тарифы на транспортировку газа распределительными газопроводами на протяжении 2010 года были повышены на 75%, в 2011-м — еще на 39%, тарифы на поставки газа — на 20 и 17% соответственно.

Летом 2011 года в СМИ появилась информация о том, что Вексельберг продает пять украинских облгазов «Газпрому» («Харьковгаз», «Харьковгоргаз», «Днепргаз», «Криворожгаз» и «Донецкгоргаз»), но в мае 2012-го АМКУ согласовал продажу этих активов компании с Виргинских Островов.

А в октябре 2011 года правительство Азарова обязало НАК «Нафтогаз Украины» передать Фонду госимущества пакеты акций 48 обл- и горгазов для дальнейшей приватизации. Предполагалось, что в государственной собственности останется 25% акций газораспределительных предприятий, а в случае, если «Нафтогазу» принадлежит менее 25% (12 предприятий), акции должны быть реализованы полностью. В итоге в течение 2012 года большинство пакетов акций облгазов приобрела компания «Газтек», которую связывали с Фирташем.

Наконец, в июле 2013 года КМУ утвердил решение о приватизации остатков государственных пакетов акций обл- и горгазов: двух контрольных пакетов и 37 блокирующих. В конце того же года глава Фонда госимущества сообщал о намерении реализовать в 2014-м уже 49 государственных пакетов акций газораспределительных предприятий.

Смена власти лишь несколько затормозила процесс разгосударствления рынка распределения природного газа. По состоянию на конец 2019 года в собственности государства находились акции лишь 15 операторов ГРС (обл- и горгазов), из которых один оператор — в стопроцентной собственности и один — с пакетом акций более 50%. Кроме того, у одного оператора ГРС (АО «Киевгаз») 71,54% акций находились в коммунальной собственности. Остальные акции указанных предприятий и акции других операторов ГРС являются частной собственностью.

На начало 2020 года лицензию на распределение природного газа имели 46 операторов ГРС. Из них 20 действуют под брендом «Региональная газовая компания» (РГК), которую связывают с Дмитрием Фирташем. Кроме того, ряд других облгазов (в частности «Лубныгаз», «Мелитопольгаз», «Уманьгаз», «Черкассыгаз»), по сообщению СМИ, также контролируются лицами, связанными с Фирташем, — Сергеем Левочкиным и Юрием Бойко. «Гадячгаз», «Кременчуггаз» и «Херсонгаз» принадлежат ГК «Содружество» Виктора Попова, «Одессагаз» — Игорю Учителю и т.п.

Отдельный блок проблем связан с неурегулированностью вопроса собственности и режима использования самих газораспределительных сетей. По данным НКРЭКУ, по состоянию на конец 2019 года общая протяженность сетей составляла 290 тыс. км, из которых 190,8 тыс. (65,8%) находились в государственной собственности, 24,3 тыс. (8,4%) — в коммунальной, 52,2 тыс. (18%) — в собственности операторов ГРС (обл- и горгазов) и 22,7 тыс. км (7,8%) — в собственности других субъектов хозяйствования.

Однако в практической плоскости с размежеванием прав собственности на газораспределительные сети существуют серьезные проблемы. По данным экспертов, 40% сетей являются спорной собственностью, а у государства нет реестра принадлежащих ему газораспределительных сетей.

Вопрос собственности и условий использования сетей требует скорейшего урегулирования, учитывая высокую степень их изношенности. По словам директора РГК, за последние пять лет количество аварийных газопроводов увеличилось в десять раз: с 1,6 тыс. км в 2015 году до 14,9 тыс. — в 2020-м. Модернизация системы, по расчетам РГК, требует 10 млрд грн инвестиций ежегодно в течение 5–7 лет.

Вместе с тем НКРЭКУ в 2019 году утвердила для 44 операторов ГРС планы развития газораспределительных систем на 2020–2029 годы на общую сумму 27,5 млрд грн (без НДС), в том числе на 2020-й — всего на 2,031 млрд.

Злоупотребляя положением естественного монополиста, облгазы фактически монополизировали рынок поставок, приведя к накоплению многомиллиардных долгов и сделав общество заложником интересов очень узкого круга лиц. Иногда дело доходит до откровенного шантажа.

Закон Украины «О рынке природного газа» четко определяет, что «газораспределительная система — это технологический комплекс, который состоит из организационно и технологически связанных между собой объектов, предназначенных для распределения природного газа от газораспределительных станций непосредственно потребителям». А Законом «О жилищно-коммунальных услугах» предусмотрено, что «для обеспечения непрерывности и безопасности газоснабжения оператор газораспределительной системы осуществляет техническое обслуживание внутридомовых систем газопоставок в жилых домах». Однако Минэнергоугольпром в 2018-м приказом №250 признало недействующим приказ, на основании которого такое техническое обслуживание проводилось облгазами.

Пользуясь тем, что в Кодексе газораспределительных систем появилось понятие «граница балансовой принадлежности», облгазы стараются создать для себя дополнительную возможность для зарабатывания средств. Отключая под предлогом аварии газ, они требуют от ОСМД или ответственных лиц подписания актов разграничения балансовой принадлежностей с дальнейшим заключением договора на техническое обслуживание внутридомовых сетей.

Подобные схемы применяют и к небытовым потребителям, причем другие организации, имеющие разрешение на проведение работ по техническому обслуживанию сетей, неформальными методами устраняются с рынка предоставления указанных услуг.

На этом проблемы с деятельностью обл- и горгазов не исчерпываются. Со значительными трудностями связаны процессы изготовления проектной документации, подключения к газораспределительным сетям и т.п.

***

В поиске путей преодоления «супермонополии» на рынке распределения газа, когда предприятия — естественные монополисты на 70% сконцентрированы в одних (частных) руках, целесообразно критически проанализировать опыт создания ГП «Нафтогазмережі» в 2009 году и рассмотреть возможность использования подобной модели (или ее элементов) в будущем.

Соответствующим государственным органам (Минэнерго, ФГИУ) необходимо провести подробную инвентаризацию и паспортизацию газораспределительных сетей (как это предусмотрено постановлением КМУ от 21 февраля 2017 года №95), а также создать реестр сетей, находящихся в государственной собственности.

 Кроме того, необходимо нормировать вопрос ответственности за внутридомовые сети. Для этого, по мнению экспертов, Минэнерго должно утвердить перечень работ по техническому обслуживанию внутридомовых сетей, а НКРЭКУ — внести соответствующие изменения в типовой договор распределения природного газа и урегулировать вопрос оплаты таких работ.

Нужно повторно рассмотреть возможность усиления контроля над деятельностью облгазов путем введения временных администраций в случае ненадлежащего исполнения ими своих функций (такую попытку уже предпринимали в 2009-м).

Также целесообразно рассмотреть возможность усиления полномочий органов местной власти путем делегирования им функции государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий (в частности операторов ГРС).

Однако не исключено, что наиболее действенным вариантом решения проблем на рынке газа может стать реприватизация операторов ГРС с распределением права собственности между государством, территориальными громадами и частными собственниками.