Энергетическая стратегия Украины и реформы

Энергетическая стратегия Украины до 2030 года на вдумчивого читателя производит двоякое впечатление. С одной стороны, это солидный программный документ, базирующийся на глубоком и комплексном анализе современного состояния и перспектив развития топливно-энергетического комплекса страны. Он призван положить конец дрейфу без руля и парусов, в котором ТЭК Украины находился более 15 лет. С другой — отдельные фундаментальные положения стратегии явно ошибочны, что резко снижает значение этого документа и не может не сказаться на отношении к нему как приверженцев, так и оппонентов, а для некоторых является оправданием собственной бездеятельности.

Чтобы раз и навсегда поставить точку в дискуссии: правильна ли стратегия и нужно ли неукоснительно и настойчиво ее выполнять, необходимо, по моему мнению, дискуссию провести публично и гласно и внести в стратегию изменения, которые ей, безусловно, требуются. После этого, на основе общественного согласия, нужно сосредоточиться исключительно на практической работе по ее реализации.

Следует констатировать, что за два с половиной года после утверждения стратегии правительство для ее реализации сделало чрезвычайно мало. Основных препятствий, как всегда, два — слабая организация работы и дефицит средств.

Если принять во внимание, что стратегия охватывает электроэнергетику, нефтегазовую и угольную промышленность, а также энергосбережение, то есть выходит за пределы компетенции одного ведомства, и учесть значение этих сфер деятельности для энергетической безопасности страны, то напрашивается логический вывод — нужен наделенный достаточными полномочиями координирующий центр на правительственном уровне. К сожалению, такой центр своевременно не был создан. Нужно также понимать, что определенные стратегией цели и задачи подобного масштаба и сложности не могут быть достигнуты сами по себе. Необходимы сильная воля и настойчивая организаторская работа. К сожалению, этих двух составляющих успеха мы пока не видим.

Второе препятствие — отсутст­вие средств, причем средства нужны значительные: только на электроэнергетику необходимо
520 млрд. грн. и все это в ценах 2005 года. На первые пять лет стоит задача вкладывать в электроэнергетику по 10 млрд. грн. ежегодно. Проблема инвестиций намного сложнее, чем организационная, поэтому одного желания и политической воли даже самых высоких властных структур здесь мало. Фактически в 2006—2007 годах уровень инвестирования в электроэнергетику едва достигал половины от необходимого. На сегодняшний день реальными источниками вложений в электроэнергетику является инвестиционная составляющая в тарифах «Укрэнерго», «Энергоатома» и распределительных компаний, кредит Всемирного банка для реабилитации ГЭС и небольшая часть инвестнадбавки, которая распределяется через госбюджет для ТЭС. Ожидать прироста инвестиций из указанных источников в текущем году или в ближайшие годы не приходится.

Все надежды можно связывать только с частными инвестициями, а они сегодня в электроэнергетику не идут и не пойдут и завтра, если не завершить реформирование отрасли, начатое более десяти лет назад. Без реформ и прежде всего без усовершенствования рыночных механизмов необходимые средства привлечь невозможно. Если кто-то хочет отрицать этот тезис, то пусть скажет: почему частные инвестиции не приходили в энергетику вчера и почему они не идут сейчас?

Какие реформы в энергетике нам нужны?

Прежде всего это завершение приватизации. Во-первых, форма собственности является определяющей для возможных источников и способов привлечения инвестиций. В государственный сектор частные инвестиции не пойдут априори. Государственные компании могут рассчитывать: а) на прямые субсидии или кредиты из государственного бюджета, что на сегодняшний день для большинства отраслей как отечественной, так и западных экономик большая редкость; б) на заимствования (получение кредитов или выпуск собственных облигаций); в) на небольшую часть собственной прибыли, которая остается в их распоряжении после уплаты налогов и дивидендов государству-владельцу.

Частные предприятия не могут рассчитывать на государственный бюджет, но они могут получать безвозвратные частные инвестиции (участие в совместных предприятиях, эмиссия акций), осуществлять разнообразные заимствования на рынке капиталов и использовать собственную прибыль, которая остается у них после уплаты налогов. Реально — это намного более широкие возможности.

Во-вторых, государственные предприятия намного сильнее ощущают на себе административное вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность со стороны государственных органов — областных и районных госадминистраций, отраслевого министерства, Главного контрольно-ревизионного управления и других центральных и местных органов государственной власти. Так, одной из причин того, что уровень сбора средств за отпущенную электроэнергию государственными энергоснабжающими компаниями всегда уступал аналогичному показателю у частных компаний, был запрет первым отключать должников со стороны местных органов, а иногда и со стороны Минтопэнерго.

Наконец, эффективность менеджмента на государственных предприятиях, как правило, уступает частным, поскольку руководители первых ориентированы не столько на достижение наилучших технико-экономических показателей и финансовых результатов работы предприятия, сколько на безусловное выполнение указаний органов власти, от которых они полностью зависят. А поскольку власть очень часто меняется, положение топ-менеджеров госпредприятий крайне неустойчиво.

Второй ключевой вопрос — реформа Оптового рынка электроэнергии (ОРЭ).

Существующий в Украине рынок одного покупателя, действующий по правилам английского пула, был основан в 1996 году, а реально заработал с 2000-го после введения так называемых распределительных счетов. За время работы этого рынка произошло много перемен к лучшему. В частности, уровень оплаты электроэнергии в денежной форме вырос с 10% до 99—100%. Сформирован и на практике проверен массив законодательных и нормативных документов, регулирующих всю деятельность субъектов ОРЭ.

Стержнем этого массива является Закон Украины «Об энергетике», правила ОРЭ и прочие законодательные и нормативные документы. В ОРЭ успешно действуют органы самоуправления, например, совет Оптового рынка электроэнергии, рабочие группы и комиссии. Довольно успешно работает регулятор — Национальная комиссия регулирования электроэнергетики (НКРЭ), которая уверенно держит ситуацию на рынке под контролем. Есть положительные сдвиги в работе большинства энергетических предприятий и энергетического сектора в целом: потери в сетях снижены с 21% в 2001 году до 12% в 2007-м. За последние два года несколько уменьшился удельный расход топлива на отечественных ТЭЦ, значительно вырос коэффициент использования установленных мощностей (КИУМ) «Энергоатома».

Казалось бы: что нам еще нужно? Но мир не стоит на месте в ожидании, пока Украина подтянется. Существующие показатели потерь в сетях, удельный расход топлива на ТЭС, уровень использования установленной мощности атомными электростанциями, перечисленные как наши достижения, уже давно перестали быть даже нормой для большинства развитых стран мира. Это скорее вчерашний день энергетики развитых стран. К этому следует прибавить крайне плохие экологические показатели отечественных ТЭС и неудовлетворительные показатели качества и надежности энергоснабжения. Все это следствие устаревшей материально-технической базы отечественной энергетики и неэффективного хозяйственного механизма, который не создает необходимых мотиваций для привлечения инвестиций и динамичного повышения технико-экономических показателей работы энергетических предприятий.

Для повышения эффективности хозяйственного механизма прежде всего нужно реформировать Оптовый рынок электроэнергии. Ведь на действующем ОРЭ оптовый тариф уже давно не определяется рынком, а это означает, что инвестор не получает правильных ценовых сигналов. Еще больше инвестора отпугивает административное вмешательство в работу рынка, интенсивность и глубина которого со временем только увеличиваются. Наконец, в действующем ОРЭ с одним оптовым покупателем субъекты рынка не имеют возможности свободного выбора контрагентов, выбора, который существует на других товарных рынках и уже давно сложился на оптовых рынках электроэнергии большинства развитых стран мира. Такое реформирование предусмотрено одобренной правительством еще в 2002 году Концепцией функционирования и развития ОРЭ, и сейчас есть все возможности для проведения такой реформы.

Третье очень важное и очень запоздалое направление реформирования — кардинальное изменение в подходах к тарифообразованию.

Первым шагом к этому будет внедрение рынка двухсторонних договоров, что обеспечит действительно рыночное формирование оптового тарифа в конкурентном секторе энергетики, а именно — на электроэнергию, производимую ТЭС. Вторым назревшим шагом является изменение подходов к тарифообразованию в секторе естественных и искусственных монополий, где функции рынка по формированию тарифа выполняет регулятор. Откровенно затратные методы тарифообразования, прочно укоренившиеся в энергетике страны, сводят на нет любую мотивацию для компаний меньшими ресурсами добиваться лучших результатов. Тем самым тормозится улучшение показателей эффективности работы.

Логическим продолжением затратного тарифообразования сегодня является мелочная опека энергокомпаний при формировании инвестиционных программ. Не компании, а фактически регулятор определяет сегодня направления инвестирования прибыли и очередность осуществления тех или иных мер. Почти поэлементный контроль за выполнением инвестпрограмм сильно загружает регулятора и мало влияет на результаты работы компаний

Возможно, это несколько сложнее, но, убежден, — намного эффективнее: возвратить предприятиям право самостоятельно определять пути и направления своего развития. Одновременно обеспечить контроль со стороны регулятора за конечными показателями работы предприятий. В частности, регулятор должен определить и контролировать для энергоснабжающих компаний показатели качества энергоснабжения, с одной стороны, и позволить им свободно распоряжаться своей прибылью и самостоятельно выбирать пути и средства достижения этих показателей — с другой.

Еще одна беда отечественного тарифообразования — перекрестное субсидирование через тарифную систему населения, городского электротранспорта и уличного электроосвещения, которое приобрело гипертрофированные размеры. Например, население платит сейчас примерно треть реальной стоимости электроэнергии. Причем такая льгота предоставляется не только самым бедным, но и богатым и очень богатым тоже. Закономерность такова: чем больше потребляет домохозяйство, тем больше дотация. Подобная система объективно не заинтересовывает экономно расходовать электроэнергию, иными словами, работает против энергосбережения. И этот подход становится все более влиятельным фактором, поддерживающим сверхвысокую энергозатратность отечественной экономики.

С другой стороны, дотации льготникам, превысившие 1млрд. грн. в месяц, тяжким бременем ложатся на промышленный сектор экономики и являются причиной более чем 20-процентного увеличения стоимости электроэнергии для этого сектора. Это значительно ослабляет конкурентные позиции отечественной промышленности как на внешнем, так и на внутреннем рынках, особенно в энергоемких отраслях народного хозяйства.

Еще больше перекрестное субсидирование расцвело после введения так называемых единых тарифов для потребителей, что означало ликвидацию территориальной дифференциации тарифов в зависимости от региона нахождения потребителя. Не останавливаясь детально на недостатках такого подхода, замечу только, что это был огромный шаг назад в организации рынка электроэнергии, который откровенно противоречил как современной теории, так и практике ценообразования. Это был типичный образец популизма в угоду политической конъюнктуре. Ведь в 2005 году, когда вводились единые тарифы, действовала Концепция функционирования и развития ОРЭ, предусматривающая переход к свободному тарифообразованию, что, конечно же, не сочетается с едиными тарифами. Теперь, когда страна вплотную приблизилась к введению рынка двухсторонних договоров и, соответственно, свободных тарифов, нужно делать шаг вперед и единые тарифы отменять. Разве это не классический образец бурного движения не сдвигаясь с места.

И последнее по порядку, но далеко не последнее по значению: усиление независимого статуса регулятора.

Независимый статус регулятора — крайне важное условие для любого серьезного инвестора. Особенно в стране с нестабильной политической властью и диаметрально противоположными взглядами на пути развития экономики и общества у ведущих политических сил. Для этого в Украине нужно одобрить закон «О специальном статусе НКРЭ».

Конечно, реформирование прямо не приводит к решению задач, определенных стратегией. Но реформы создают благоприятный климат, необходимые предпосылки и мотивацию для выполнения задач и достижения целей стратегии. Выбор здесь небольшой: без осуществления по крайней мере названных реформ выполнение Энергетической стратегии обречено на неудачу.