Тернопольское бюджетное ноу-хау. Уроки для распространения

К сожалению, важные решения в финансовой сфере, принимаемые сегодня органами местного самоуправления, остаются без надлежащего внимания со стороны общественности. С одной стороны, это создает возможности для финансовых злоупотреблений чиновников, а с другой - формирует у людей чувство отстраненности от общественных процессов и снижает осведомленность об использовании бюджетных средств. На волне децентрализации на Тернопольщине внедрили новую систему публичной отчетности о бюджетных расходах. Результаты интересные и показательные, а сам опыт может пригодиться остальным регионам.

Среди разнообразных общественных инициатив, реализованных в период открытого Революцией достоинства окна возможностей для учета интересов гражданского общества властными институтами, были в частности и те, которые расширяют участие общественности в управлении местными финансами. Примером реализации таких инициатив является принятие 10 февраля 2015 г. Тернопольской облрадой Порядка публичной отчетности главных распорядителей средств бюджета Тернопольской области (далее - Порядок), который был разработан с целью:

- надлежащего информирования жителей об использовании средств областного бюджета;

- обеспечения прозрачности бюджетного процесса на местном уровне;

- усиления ответственности главных распорядителей средств (ГРС) перед общественностью за результат использования ресурсов бюджета;

- повышения эффективности использования бюджетных средств.

То есть благодаря инициативе общественности в Тернопольской области уже более года используют уникальный для Украины опыт публичной отчетности главных распорядителей средств областного бюджета. Принципиальные отличия введенного порядка отчетности по сравнению с традиционным приведены на рис. 1.

Для каждого главного распорядителя средств областного бюджета Порядком предусмотрен развернутый набор показателей, которые можно детально анализировать. Наличие развернутой информации не только о расходах, но и о выполненной работе позволяет оценивать их эффективность. Отдельно предусмотрены требования по предоставлению полной информации о финансировании региональных программ с указанием показателей их выполнения.

Важное значение имеет определение субъектом отчетности главных распорядителей средств, получивших возможность подавать полную информацию об использованных средствах и выполненной работе. Вместе с тем главные распорядители средств являются лучшими адресатами критических оценок, пожеланий и предложений граждан. Ведь эти субъекты бюджетного процесса играют ключевую роль в обеспечении людей необходимыми общественными услугами.

В соответствии с Порядком каждый главный распорядитель средств обязан за пять дней до публичной отчетности обнародовать на своем сайте и сайте ОГА отчет об использованных средствах, выполненной работе, а также реестр заключенных договоров на сайте облрады. Таким образом, сформированы необходимые условия доступности информации для всех заинтересованных лиц. А это также оказывает положительное влияние на управление бюджетными ресурсами системой распорядителей и получателей средств.

Публичный характер предоставления отчета главным распорядителем средств в присутствии депутатов и всех заинтересованных лиц способствует формированию цивилизованной дискуссии на тему использования бюджетных средств. При этом возрастает осведомленность депутатов о расходах бюджета и о возможностях повлиять на этот процесс. В целом это создает благоприятную среду для подробного информирования представителей региональных СМИ о результатах управления местными финансами.

Следовательно, механизм публичной отчетности способствует формированию эффективной коммуникации между органами власти и институтами гражданского общества в сфере местных финансов. Это является залогом налаживания эффективного взаимодействия этих субъектов и повышения уровня доверия к их деятельности. Полноценное использование возможностей этого канала коммуникаций предполагает ряд положительных последствий как для власти, так и для граждан.

В течение 2015 г. наблюдалась некоторая положительная динамика в размещении предусмотренной Порядком информации на официальных сайтах - на сайте Тернопольской облрады размещена информация о значительно большем количестве главных распорядителей средств, чем на других ресурсах. Положительная тенденция сохранилась и в 2016-м. Так, по итогам второго квартала
2016 г., на этом сайте были размещены 16 из 18 отчетов, или 89% от общего количества отчетов, предусмотренных документами.

Также наблюдается улучшение организации этого процесса. В ходе отчетности за четыре квартала 2015-го впервые со времени применения Порядка состоялись заседания практически всех депутатских комиссий, на которых заслушивали соответствующие отчеты. Отдельно следует обратить внимание на низкий уровень организованности и дисциплинированности большей части депутатов. Свидетельством этого является то, что около половины заседаний проходит с нарушением установленных сроков. Это значительно усложняет гражданам, журналистам, экспертам возможность принимать участие в мероприятиях.

С начала введения практики публичной отчетности о результатах использования средств областного бюджета наблюдается некоторый рост активности представителей местных СМИ. Этому содействовала работа общественных активистов с журналистами, в частности рассылка приглашений, подготовка коротких информационных сообщений с анонсом событий. Впрочем, оказалось, что представители местных СМИ в основном не готовы к надлежащему восприятию и обработке обнародованной информации. Сложность ее восприятия приводила также к невозможности принимать участие в дискуссиях об эффективности использования бюджетных средств. А значит, это препятствует дальнейшему расширению участия представителей местных СМИ в публичной отчетности и качественном освещении информации.

Таким образом, первыми итогами внедрения практики публичной отчетности о результатах использования средств областного бюджета можно считать следующие:

- участники публичной отчетности имеют возможность получать альтернативную информацию, в частности от представителей неправительственных аналитических структур;

- начаты публичные дискуссии о целесообразности и эффективности бюджетных расходов;

- происходит обмен информацией между представителями власти и гражданами о собственном видении проблем использования средств;

- растет количество участников публичной отчетности;

- обеспечено обнародование преобладающей части информации, предусмотренной принятым Порядком.

Публичность проведения мероприятий в соответствии с порядком, четко предполагающим право участников на дискуссию, поспособствовала полноценному участию в таких мероприятиях экспертов неправительственных аналитических центров. Следовательно, едва ли не самым важным достижением внедренного механизма публичной отчетности считаем разрушение фактической монополии финансовых органов на право предоставления информации об использованных средствах. Поскольку отчеты заслушивают на заседаниях депутатских комиссий, то расширение источников информации об итогах выполнения бюджета побуждает депутатов к принятию более обоснованных решений.

Не менее важное значение для усовершенствования бюджетного процесса имело начало открытой дискуссии об использовании средств бюджета. Участие в дискуссии специалистов позволило отойти от упрощенной оценки отчетной информации и сосредоточить внимание на анализе эффективности использования средств, поиске путей усовершенствования деятельности учреждений, оптимизации механизма расходования, внедрении системы стимулов, повышении качества и доступности услуг и т.п. Следует отметить, что часто на предоставление публичного отчета главные распорядители средств приглашают руководителей подчиненных учреждений. Поэтому их участие в дискуссии является залогом лучшего понимания миссии возглавляемых учреждений и более глубокого понимания задач, которые они должны выполнять за средства бюджета.

Процесс обмена информацией во время публичной отчетности между представителями власти и гражданами полезен не только для чиновников и депутатов, но и для общественности. Всестороннее обсуждение важных проблем использования средств формирует благоприятную среду для получения новых знаний общественными активистами. Это способствует снижению уровня конфликтности между властью и гражданами и помогает выстраивать отношения на основе взаимного уважения, что является необходимым условием преодоления отчужденности гражданина и власти, которую мы сегодня наблюдаем, и повышения уровня доверия. Особую ценность такие мероприятия имеют для местных журналистов, студентов, которые получают хорошую возможность повышать свои профессиональные способности, фактически применяя принцип "учеба в действии". Положительным фактом в практике публичной отчетности стало постепенное увеличение числа участников мероприятий.

Еще одно положительное последствие - достижение высокого уровня выполнения требования о предоставлении информации на официальных сайтах органов власти. В свободном доступе размещена развернутая информация о результатах деятельности главных распорядителей средств и объемах ассигнований, что стало важным дополнением имеющихся ресурсов о движении общественных финансов. Следовательно, аналитикам доступна широкая информационная база, позволяющая детально и объективно исследовать бюджет, проблемы его формирования и использования, генерировать рекомендации по решению проблем.

***

Подытоживая анализ первых положительных результатов внедрения нового Порядка, стоит отметить, что они очень неустойчивы. Полноценной реализации преимуществ этого механизма препятствует целый комплекс проблем, связанных как с неразвитостью гражданского общества, так и с незрелостью органов власти.

После внедрения порядка четко выкристаллизовалась проблема неспособности институтов гражданского общества работать с развернутыми массивами данных о деятельности органов власти и бюджетных расходах. Дискуссии о важных проблемах использования средств - соответствии общественным приоритетам, достижении запланированных программных задач за счет средств бюджета, обоснованности тех или иных расходов, эффективности использования ограниченных ресурсов и т.п. - не были поддержаны в среде гражданского общества. Это подтвердило неготовность общественных активистов к профессиональной дискуссии об общественно важных, но сложных проблемах. Приходится делать вывод, что многочисленные проекты развития гражданского общества по состоянию на сегодняшний день не привели к формированию на региональном уровне экспертной среды, способной профессионально обсуждать важные проблемы и предлагать пути их решения.

Также препятствует объективной обработке имеющейся информации институциональная слабость неправительственных экспертных и аналитических организаций. Это значительно усложняет работу журналистов, поскольку информация специфическая и нередко требует специальных знаний и умений для ее понимания, поэтому журналисты неохотно берутся за подготовку материалов об использовании бюджетных средств. Тема управления местными финансами довольно специфично воспринимается представителями местных СМИ, результатом чего является в основном освещение скандальных проблем без глубокого анализа их причин и исследования существенных недостатков бюджетного процесса на местном уровне.

Отдельного внимания заслуживает проблема пассивного участия депутатов в обсуждении публичных отчетов главных распорядителей средств. За небольшим исключением, депутаты демонстрируют равнодушие к обсуждаемым вопросам и очень редко заявляют об определенных проблемах и предлагают пути их решения. Это в значительной мере объясняет ограниченность инициатив по реформированию системы предоставления общественных услуг на местном уровне. Поэтому неудивительно частое принятие решений об обращении к центральной власти с призывом содействовать в преодолении определенных кризисных явлений вместо поиска путей решения проблем на местах.

Сравнивая полученные результаты от внедрения публичной отчетности о результатах использования бюджетных средств с возможными потенциальными выгодами от этого механизма для органов власти и общественности, можно сделать вывод о том, что далеко не все его возможности реализованы.

Более значительного прогресса в усовершенствовании практики публичной отчетности можно достичь путем изменения поведения органов власти в этом процессе. Пока же отношение главных распорядителей средств к предоставлению отчета довольно неоднородное. Следовательно, важно обеспечить высокую культуру коммуникации органов власти с общественностью, которая предполагает восприятие представителей гражданского общества как равноправных партнеров. Для этого прежде всего важно обеспечивать удобную форму предоставления отчета с презентацией, а также интерес к мнению общественности и реагирование на замечания и предложения.

Также следует решить проблему несвоевременного обнародования графика публичной отчетности. Во избежание субъективного влияния главы местной рады на этот процесс, стоит предусмотреть предельные сроки предоставления отчета на заседании публичной комиссии, а также объявление о времени и месте проведения таких заседаний.

Магистральным направлением развития публичной отчетности, как и других нововведений, направленных на расширение бюджетной прозрачности и налаживание коммуникаций в сфере местных финансов, считаем улучшение финансовой грамотности населения и активизацию востребованности обществом развернутой информации о бюджетных расходах. В этом контексте важно реализовать комплекс мер, направленных на решение следующих трех задач:

1) проведение широкой просветительской кампании среди населения, способствующей получению знаний об основных принципах формирования и использования местных бюджетов, с целью выработки сознательной позиции, что бюджет принадлежит громаде, а не власти, и предназначен для удовлетворения общественных потребностей;

2) повышение компетенции журналистов региональных СМИ в освещении проблем местных финансов, что обеспечит расширение теоретических знаний и развитие практических умений описывать проблематику использования средств, выяснять системные недостатки, вызвавшие их, анализировать неэффективное управление финансовыми ресурсами и выявлять возможные злоупотребления;

3) развитие неправительственных аналитических центров с целью повышения их способности на профессиональном и экспертном уровне исследовать управление местными финансами, проводить аудит формирования и выполнения местных бюджетов, состояния финансов коммунальных предприятий и других важных вопросов.

Существенное повышение институциональной способности общественных организаций, проводящих профессиональный анализ эффективности использования средств местных бюджетов, имеет принципиальное значение в условиях децентрализации финансов. Это станет важным фактором повышения эффективности использования ресурсов и минимизации рисков, а не только имитированием привлечения общественности к управлению местными финансами и обеспечению его прозрачности, риска саботирования реализации действенных общественных инициатив и т.п. Именно развитые неправительственные региональные аналитические организации, объединяющие профессиональных экспертов и аналитиков, способны стать центрами координации отношений органов гражданского общества.

Реализация мероприятий, направленных на укрепление институтов гражданского общества, откроет новые возможности расширения участия общественности в управлении местными финансами. По нашему мнению, дополнительно к публичной отчетности о результатах использования средств местных бюджетов следует внедрить:

- публичное обсуждение приоритетов формирования и использования бюджетных средств громады, которое будет предшествовать составлению бюджета на следующий год;

- публичное рассмотрение проекта бюджета соответствующими постоянными комиссиями органов местного самоуправления при участии экспертов, граждан, представителей СМИ;

- проведение слушаний перед подачей в местные рады проекта местного бюджета, на которых будет обсуждаться опубликованный заранее документ при участии всех заинтересованных лиц;

- обнародование утвержденных финансовых планов и планов социально-экономического развития коммунальных предприятий, публичная отчетность об их выполнении.

Реализация предложенных мероприятий обеспечит комплексный подход к построению эффективных коммуникаций между органами власти и общественностью в сфере местных финансов. А значит, будут созданы предпосылки для развития демократического бюджетирования, налаживания действенного общественного контроля, укрепления доверия людей к органам власти.