Жилищно-коммунальный комплекс: от войны с населением — к партнерству

В 2004 году на уровне закона была принята Общегосударственная программа реформирования и развития жилищно-коммунального хозяйства Украины на 2004—2010 годы (далее — программа). Документ основательный и серьезный, включающий план мероприятий по реализации программы и предусматривающий источники ее финансирования. Но не будем забывать, что это не первый документ, посвященный вопросам реформирования ЖКХ. В январе 1999 года постановлением Кабмина была утверждена Программа проведения жилищно-коммунальной реформы на 1999—2001 годы. Ее реализации был посвящен целый ряд постановлений правительства, распоряжений и указов Президента Украины. В феврале 2002-го постановлением Кабмина была принята Программа реформирования и развития жилищно-коммунального хозяйства на 2002—2005 годы и на период до 2010 года. Увы, все эти правильные документы не привели к реальным изменениям в жилищно-коммунальном обслуживании населения.

Как и прежде, общество не устраивает качество, а в некоторых регионах и количество предоставляемых услуг, тарифы на эти услуги и невозможность «найти крайнего» в случае возникновения тех или иных проблем.

Что нужно сделать, чтобы вновь принятую программу не постигла та же участь, что и все предыдущие? Этот вопрос уже прозвучал и я считаю его правомерным.

На мой взгляд, реализация вновь принятой программы будет возможна лишь в том случае, если мы закрепим механизмы контроля за проведением предусмотренных программой мероприятий и четко идентифицируем ответственность за ее выполнение. К сожалению, тех полномочий, которыми на сегодня обладает Госкомитет по вопросам ЖКХ, для этого недостаточно. Да, комитет сегодня получает информацию о том, что происходит в жилищной сфере на местах, выдает лицензии на некоторые виды деятельности, разрабатывает проекты нормативных актов в сфере своей компетенции, участвует в сопровождении законопроектов при их рассмотрении парламентом Украины. Но, во-первых, функции контроля за деятельностью местных органов по установлению тарифов, выполнению норм законодательства в пределах ЖКХ у него на сегодня отсутствуют. Кроме того, довольно длительной и трудоемкой является процедура рассмотрения и утверждения нормативно-правовых актов, разрабатываемых комитетом. Реформа ЖКХ может управляться и направляться из центра, но происходит она в регионах, каждый из которых имеет свою специфику и свои проблемы.

Кроме того, целый ряд жилищно-коммунальных услуг, таких, как водоснабжение и водоотвод, теплоснабжение, являются монопольными по своей природе. Ряд услуг (жилищные, вывоз мусора, транспортные услуги, благоустройство), фактически не являясь монопольными, по сути, монополизированы. Ни для кого не секрет, что монополия — при отсутствии государственного и общественного контроля за ее деятельностью — приводит к удорожанию услуг, снижению их качества и расточительному отношению к ведению хозяйства.

Возьмем, к примеру, тарифы. На сегодня по различным регионам Украины тарифы на теплоснабжение, горячее и холодное водоснабжение, водоотвод, содержание жилья отличаются друг от друга в несколько раз. И далеко не всегда это определяется качеством услуг и особенностями региона.

Следует признать, что формирование экономически обоснованных тарифов до сих пор является проблемой в большинстве регионов Украины. Тут наблюдаются различные тенденции: как искусственное занижение тарифов местным руководством с целью понравиться гражданам, так и искусственное их завышение и/или отсутствие контроля за их содержанием вследствие влияния заинтересованных в их повышении монополистов и/или непрофессионализма тех, кто формирует такие тарифы. А ведь тариф является основным экономическим регулятором в рыночной экономике, особенно в тех случаях, когда это касается монополий.

Конечно же, Госкомитет не может устанавливать тарифы на жилищно-коммунальные услуги во всех территориальных единицах Украины, это даже физически невозможно. Основной задачей комитета является разработка Порядка формирования тарифов, то есть создание «правил игры», проведение обучающей и разъяснительной работы среди тех, кто устанавливает эти тарифы на местах, и строгий контроль применения соответствующих методик. Более того, Госкомитет должен иметь возможность применять штрафные санкции к тем, кто нарушает установленные правила.

Рассуждая таким образом, приходим к тому, что если мы действительно хотим навести порядок в сфере жилищно-коммунального обслуживания и сделать ее достойной цивилизованной экономически развитой страны, то нам необходимо иметь не только орган управления в сфере ЖКХ, но и орган регулирования в соответствующей отрасли. Что, кстати, и предусмотрено Законом Украины «О естественных монополиях». Надеемся, что эта позиция Кабмина найдет отражение при пересмотре концепции административной реформы в Украине.

Хотелось бы отдельно остановиться на вопросе тарифообразования. Сегодня многих интересует, будут ли повышаться тарифы на жилищно-коммунальные услуги в Украине. На этот вопрос однозначного ответа нет. Как уже говорилось, тарифы на одни и те же услуги в разных регионах значительно отличаются. Отличается и себестоимость предоставления этих услуг. Должен сказать, что во многих регионах Украины себестоимость предоставления услуг имеет значительные резервы для снижения. Найти и обеспечить использование этих резервов в интересах общества — задача местной власти и нашего комитета.

Однако в большинстве случаев даже снижение себестоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг не позволит нам снизить тарифы. Во-первых, вследствие того, что в целом ряде регионов тариф покрывает себестоимость менее чем на половину и без бюджетных дотаций предприятия ЖКХ не в состоянии работать. Во-вторых, потому что техническое состояние объектов жилищно-коммунальной сферы плачевно (следствие нежелания повышать тарифы в предыдущие годы и отсутствие контроля за использованием средств, полученных за счет тарифов), отсутствуют средства учета, используются устарелые энергозатратные технологии. Понятно, что в таких условиях рассчитывать на снижение тарифов — идеализм. Конечно же, мы можем добиться их снижения волевым путем, но тогда недостающие для покрытия себестоимости средства нужно будет компенсировать из соответствующего бюджета (согласно Закону Украины «О жилищно-коммунальных услугах» это должен делать орган, установивший экономически необоснованные тарифы).

С другой стороны, отсутствие окупаемости предоставления услуг предприятиями ЖКХ приведет к тому, что мы не сможем реанимировать соответствующие предприятия сами и не сможем привлечь инвесторов, для которых основным критерием вложения средств будет обеспечение окупаемости проекта. А без этого жилищно-коммунальная сфера может прийти в такое состояние, при котором говорить о стоимости услуг вообще не придется, их просто не будет. За примерами далеко ходить не нужно. Давайте посмотрим, к чему подобная политика привела в Грузии. Например, в Тбилиси на сегодня практически загублена система теплоснабжения и горячего водоснабжения, поскольку соответствующая инфраструктура попросту вышла из строя. Ее возобновление будет гораздо более дорогостоящим мероприятием, чем сохранение существующей.

Поэтому тут, на мой взгляд, вопрос нужно ставить иначе. Тариф необходимо жестко привязывать к качеству и надежности жилищно-коммунальной услуги. Фактически общественность и местная власть должны найти компромисс — выбрать тот уровень предоставления услуг, который в состоянии оплатить. Определившись с этим, каждая из сторон должна строго выполнять свои обязательства: потребители своевременно оплачивать получаемые услуги, местная власть — контролировать качество услуг и целевое использование средств, полученных за счет тарифов.

Одними из ключевых задач, которые на сегодня стоят перед жилищно-коммунальной сферой, являются формирование и нормативно-правовое закрепление модели ее функционирования. Сфера ЖКХ очень обширна, она включает в себя теплоснабжение, водоснабжение и водоотвод, обслуживание и содержание жилья и придомовых территорий, городской электротранспорт, сбор, переработку и утилизацию бытовых отходов, благоустройство, содержание мостов, дорожных покрытий, ритуальные услуги. Все это должно эффективно функционировать в пределах одной территории. Кроме того, необходимо учесть, что часть из перечисленных услуг имеет бюджетную финансовую поддержку, а часть финансируется только за счет тарифов. Причем тарифицируются как отдельные услуги, так и система услуг (например, плата за содержание домов и придомовых территорий включает до 26 позиций). Необходимо позиционировать эту систему, ориентировав ее на потребителя.

Существует целый ряд успешных пилотных проектов, реализованных в отдельных регионах Украины, но комплексного, сосредоточившего в себе все элементы ЖКХ, на сегодня нет. Поэтому одной из основных задач комитета считаю анализ позитивных наработок в регионах Украины и построение на их базе комплексной модели функционирования жилищно-коммунальной сферы территории. Эта модель должна быть отработана в форме пилотного проекта и уже потом, после внесения соответствующих корректив, внедрена по всей стране.

Важнейшей задачей является организация системы учета потребления жилищно-коммунальных услуг и переход от нормативов к учету фактического потребления. Задача эта непростая и быстро решить ее не удастся, однако для начала необходимо хотя бы определиться с категориями счетчиков, которые наиболее приемлемы с точки зрения погрешностей измерений и оптимального съема информации. Кроме того, необходимо перейти к формированию тарифов на основе фактического потребления услуг, а не исходя из нормативных показателей их потребления, которые далеки от совершенства.

Борьба с потерями — одна из ключевых задач в сфере водопроводно-канализационного хозяйства. Разве можно говорить о снижении тарифов, когда в среднем по Украине потери питьевой воды составляют 30% от объемов, поданных в распределительные сети, а по некоторым регионам эта цифра достигает 72%? Таких показателей не выдержит никакая экономика.

Практически с нуля необходимо начинать работу по организации переработки бытовых отходов. На сегодня в Украине сжигается всего лишь 2,5% бытовых отходов. Из четырех, построенных еще в советские времена, мусоросжигательных заводов действуют только два — в Киеве и Днепропетровске. Современных мусороперерабатывающих заводов в Украине пока еще нет, хотя в некоторых регионах работают с инвестиционными предложениями по их строительству. В итоге 3000 га земли заняты под полигоны и свалки, а это ухудшает экологию в близлежащих населенных пунктах. О каком вступлении в Евросоюз можно говорить при таком отношении к экологии?

И это далеко не все проблемы, которые предстоит решать.