Бюро экономической безопасности: приближение к украинским реалиям

После подготовки Комитетом по вопросам финансов, налоговой и таможенной политики проекта Закона № 3087-д «О Бюро экономической безопасности Украины» ко второму чтению, у бизнеса появились вопросы: все ли учтено в законопроекте; действительно ли новый орган будет отвечать европейским стандартам; будет ли он адаптирован к украинским реалиям; решается ли вопрос прекращения давления на бизнес со стороны всех правоохранительных органов. Ведь новый орган, в случае запуска, должен оперировать современными инструментами аналитических исследований, и в его деятельности превенция должна доминировать над уголовно-правовым влиянием, а защита прав и свобод граждан будет не популистским лозунгом, а реальным девизом новообразованного органа.

Наша экспертная группа постоянно акцентировала на том, что корни всех проблем — в действующей системе организации работы правоохранительных органов и имеющейся конструкции организации процесса досудебного расследования. Также в рамочных законах заложены некорректные подходы, которые регулируют деятельность правоохранительных органов вне уголовного процесса.

Поэтому мы предложили Концепцию построения риск-ориентированной системы противодействия преступлениям в сфере экономики. Самая большая проблема власти в том, что она рассматривает деятельность по созданию БЭБУ или реформирование любого правоохранительного органа вне процесса функционирования правоохранительной системы вообще. Такой подход всегда вызывает сопротивление и непринятие обществом, бизнесом и экспертной средой.

Почему мы выбрали именно такой путь решения системных проблем, и на чем базируется логика нашего подхода? Сравним его с подходами, предложенными авторами законопроекта. Каким образом они пытаются лишить влияния на бизнес, например СБУ, Национальную полицию, а в случае необходимости — ГБР?

Необходимо осознавать, что Законы Украины «О Службе безопасности Украины», «О Национальной полиции», «О Государственном бюро расследований», «О Национальном антикоррупционном бюро Украины» и «О Бюро экономической безопасности Украины» определяют полномочия этих органов вне досудебного расследования и оперативно-розыскной деятельности, в случаях с СБУ — также контрразведывательной деятельности и т.п. Полномочия каждого из этих органов определяются в соответствии с Уголовным процессуальным кодексом Украины и Законом Украины «Об оперативно-розыскной деятельности».

Примером полномочий вне уголовного процесса и ОРД, касающейся отношений с бизнесом, являются:

-            «получать в установленном законом порядке… от таможенных органов, финансовых и других учреждений, предприятий, организаций… информацию и документы об операциях, состоянии счетов и движении средств на них…» п. 1. ч. 2. ст. 25 Закона Украины «О Службе безопасности Украины»;

-            «истребует и получает в установленном законом порядке… информацию…»  п. 12 ч. 1 ст. 8 проекта Закона Украины «О Бюро экономической безопасности Украины» и др.

Вместе с тем в Законе Украины «О Национальной полиции» нет ни одного упоминания об экономических преступлениях. И это не лишает это учреждение критики в отношении давления на бизнес.

Похожие конструкции есть и в Законе Украины «Об оперативно-розыскной деятельности». В ст. 8 определено, что «оперативным подразделениям… предоставляется право: ...возбуждать в установленном законом порядке вопрос о проведении проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений, организаций...»

Коллизий или разногласий между этими законами и, например, Налоговым кодексом Украины и другими нормативно-правовыми актами весьма много. Однако практика свидетельствует, что подавляющее большинство злоупотреблений правоохранительные органы осуществляют именно в пределах досудебного расследования. Соответственно, проблему надо искать в процессуальных конструкциях, то есть в УПК Украины.

Если проанализировать отдельные статьи УПК, например, ст. 216, где определена подследственность правоохранительных органов, в частности СБУ, можно обратить внимание на то, что лишь несколько статей Уголовного кодекса, по которым проводят досудебное расследование следственные органы безопасности, могут быть использованы с целью давления на бизнес. Это статьи 110-2, 201, 201-1, 258-5 и т.п.

Другой объединенной предпосылкой, которая создает возможности для такого давления, является корреспонденция между собой отдельных статей УПК Украины. Согласно ч. 1. ст. 214 УПК, «следователь, дознаватель, прокурор безотлагательно, но не позднее 24 часов после представления заявления, сообщения о содеянном уголовном правонарушении... обязан внести соответствующие сведения в Единый реестр досудебных расследований, начать расследование…». Ч. 4 этой статьи: «следователь, прокурор, другое служебное лицо… обязаны принять и зарегистрировать такое заявление или сообщение…».

В ч. 10 ст. 216 УПК указано: «Если во время досудебного расследования будут установлены другие преступления, содеянные лицом, в отношении которого ведется досудебное расследование… которые не подследственны тому органу… прокурор… в случае невозможности выделения этих материалов в отдельное производство своим постановлением определяет подследственность всех этих преступлений».

Ч. 2. ст. 218: «Если следователю из заявления, сообщения или других источников стало известно об обстоятельствах, которые могут свидетельствовать об уголовном правонарушении, расследование которого не отнесено к его компетенции, он проводит расследование до тех пор, пока прокурор не определит иную подследственность».

Таким образом, любой уполномоченный орган может принять заявление о любом преступлении и расследовать его до тех пор, пока прокурор не определит иную подследственность. В пользу авторов законопроекта следует отметить, что они воспользовались нашим предложением и определили пятидневный срок для принятия такого решения.

Надо также учитывать, что к процессу расследования, кроме следователей, непосредственно причастен прокурор, который, согласно ч. 2 ст. 36, «осуществляет надзор за соблюдением законов во время проведения досудебного расследования в форме процессуального руководства…» и имеет широкие полномочия влиять на этот процесс. Также причастен следственный судья, наделенный полномочиями контроля над законностью и обоснованностью решений и действий (бездеятельности) следователя и прокурора.

Таким образом, согласно ст. 94 УПК, только цепочка следователь — прокурор — следственный судья «…по своему внутреннему убеждению... оценивают каждый довод с точки зрения принадлежности, допустимости, достоверности, а совокупность собранных доказательств — с точки зрения достаточности и взаимосвязи для принятия соответствующего процессуального решения».

Так что, факторами, которые приводят к давлению на бизнес, являются: во-первых, широкая дискреция прокурора в вопросах досудебного расследования (но ее ограничивать нельзя — это может вызвать коллапс процесса расследования всех правоохранительных органов); во-вторых, характер преступлений, подследственных правоохранительному органу. Например, в случае СБУ, особое внимание обращается на те, которые касаются движения неконтролируемых финансовых потоков.

В Украине на руках у участников организованных преступных групп, олигархов, коррумпированных чиновников и обычных предпринимателей сконцентрирована многомиллиардная масса неконтролируемой денежной наличности, которая может быть направлена на финансирование противоправной деятельности. В большинстве случаев центром ее генерирования являются так называемые конвертационные центры, а учитывая то, что клиентами таких центров являются также представители реального сектора экономики, это создает неоспоримый повод для любого правоохранительного органа, в частности СБУ, использовать этот фактор для давления на бизнес.

Законопроект 3087-д, несмотря на то, что в нем были учтены замечания и рекомендации экспертной среды и депутатов об усилении аналитической составляющей, все равно оказался несистемным. Он никоим образом не решает проблему давления на бизнес.

По мнению председателя Комитета финансов, налоговой и таможенной политики и авторского коллектива, такие изменения законодательства, как изъятие из Законов Украины:

n  «О Службе безопасности Украины» — норм, касающихся расследований в сфере экономики;

n  «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью» — норм об исключении специальных подразделений Службы безопасности Украины из перечня государственных органов, специально созданных для борьбы с организованной преступностью;

n  «О национальной безопасности Украины» — нормы об обеспечении Службой безопасности Украины экономической безопасности государства.

А также введение нормы о запрете поручать проведение следственных (сыскных) действий оперативным подразделениям Службы безопасности Украины выглядит весьма сомнительным в отношении решения проблемы давления на бизнес.

Мы еще не поднимали проблемные вопросы, к которым прибегают правоохранители, чтобы получить повод контактировать с предпринимателем. Это умышленное включение в обстоятельства, подлежащие доказыванию, событий, не имеющих отношения к расследуемому уголовному производству, а также разные манипуляции с расширением, изменением фабул расследуемого уголовного события и т.п.

Теперь, что касается рисков введения в УПК Украины такой новации как доследственная проверка. Если очень коротко, это фактически будет касаться нескольких ключевых моментов:

-          изменятся сроки внесения заявления, сообщения о содеянном уголовном правонарушении в ЕРДР с 24 часов до энного количества суток;

-          будет определена форма реагирования уполномоченного субъекта в случае окончания сроков доследственной проверки;

-          будут определены инструменты доследственной проверки вроде взятия объяснения, получения вывода специалиста и т.п.

Учитывая то, что ежегодное количество расследованных уголовных производств во всех правоохранительных органах колеблется от 1,5 до 1,7 млн на первый взгляд вполне логичным могло бы выглядеть такое предложение, но дьявол кроется в деталях. Как это может повлиять на бизнес? Однозначно отрицательно, поскольку будет иметь высокие коррупционные риски.

Что именно мы имеем в виду?

Во-первых, в случае получения фактически каждого заявления о содеянном уголовном правонарушении с целью их проверки правоохранитель будет вынужден отбирать по сути таких сообщений объяснения у директора, бухгалтера и других причастных к событию лиц. Во-вторых, делать копии первичных документов, чтобы получить вывод специалиста. В-третьих, в случае получения таких заявлений и сообщений разными правоохранительными органами да еще за разные периоды налоговой отчетности такой процесс может быть бесконечным и неконтролируемым.

Однако, несмотря на безвыходность сложившейся ситуации, экспертная группа, в последние годы исследовавшая проблемы имплементации прогрессивной ILP-модели в имеющуюся систему организации правоохранительной деятельности, предложила системный подход в отношении комплексного применения риск-ориентированного подхода как в системе досудебного расследования, так и вне этого процесса.

В частности было предложено ввести в УПК ряд норм о применении системы рисков и угроз, которая предусматривала бы: установление трех-пятиуровневой системы определения угроз с оценкой возможных последствий (убытков) от них, объединенных, в зависимости от уровня угрозы, со способами и инструментами реагирования на них; введение оценки рисков в отношении начала или прекращения уголовных производств (проведения следственных действий (НСРД); внедрение системы определения приоритетности расследования уголовных производств и т.п. Унифицированная методология должна быть прописана подзаконным нормативным актом или приказом ГПУ вроде Положения о ведении ЕРДР.

Схематично этот процесс выглядит так. (картинка добавляется)

Риск-ориентированный компонент вне уголовного процесса, имплементированный в законы, регулирующие деятельность правоохранительных органов, должен охватывать: систему построения стратегического менеджмента; управление рисками с указанием инструментов реагирования, которые обеспечивают минимизацию таких рисков в зависимости от уровня угрозы; критерии риска; комплекс мер по оценке рисков; предоставление статуса аналитическому продукту и т.п. Надо осознавать, что предложенная система значительно уменьшит коррупционные риски и сделает аналитику серьезным инструментом в работе правоохранительных органов.

К сожалению, другим способом решить имеющиеся проблемы, учитывая реалии настоящего, крайне сложно. Если идти путем непросчитанной сепарации правоохранительных органов, ограничения их полномочий либо же бездумного влияния на дискрецию прокурорской деятельности, это однозначно приведет к серьезному обострению криминогенной ситуации. Тогда на бизнес будут давить не только правоохранители, но и криминал. Кроме того, мы лишим правоохранительные органы возможности устранить из экономики мощные организованные преступные группы и уничтожить системные уголовные схемы.