Каким должен быть регулятор энергорынка и жилищно-коммунальных услуг?

Не факт, что в случае принятия законопроекта о Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг (НКРЭКУ, дальше - Регулятор), мы избежали бы значительного повышения тарифов на газ, электро- и теплоэнергию, услуги по поставкам и отводу горячей и холодной воды. Однако глава Регулятора вряд ли отделался бы исключительно разноцветными презентациями в ходе слушаний в парламентском комитете по вопросам топливно-энергетического комплекса, ядерной политики и ядерной безопасности относительно тарифов на электроэнергию, состоявшихся 14 июня. Поэтому вопрос о Регуляторе приобретает актуальность - политическую и особенно социальную.

Закон о Регуляторе, ожидающий второго чтения в Верховной Раде, означает ответственность НКРЭКУ за установленные тарифы, полноценный контроль над участниками энергорынка и жилищно-коммунальных услуг, недискриминационный доступ к электро- и газовым сетям и, наконец, реальную возможность для потребителей выбирать наилучшее для них предложение на рынке.

Первое слушание законопроекта №2966-д "О Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг" в парламенте подтвердило, что легкой его судьба не будет. Но и двигаться дальше без такого базового закона крайне трудно и даже опасно. Документ охватывает огромное количество важных вопросов (о которых ZN.UA подробно рассказывало на протяжении, по меньшей мере, последних двух лет), даже сам перечень которых "убаюкивает" многих читателей. Поэтому остановлюсь на самых принципиальных.

Как отмечают авторы законопроекта №2966-д, целью его разработки является выполнение Украиной обязательств как стороны Договора об Энергетическом сообществе. Одна из задач документа - создать предпосылки постоянства государственного регулирующего влияния на деятельность субъектов естественных монополий в сфере энергетики через решения НКРЭКУ. Это позволит избежать резких колебаний в условиях хозяйствования субъектов, деятельность которых регулируется НКРЭКУ, сделает такую деятельность прогнозируемой на более длительный срок, что является одной из основных предпосылок эффективного функционирования энергетики как базовой отрасли экономики Украины, обеспечения энергетической безопасности и достижения баланса интересов потребителей, субъектов хозяйствования в сфере энергетики и государства.

Законопроект содержит прогрессивные нормы о прозрачном назначении членов НКРЭКУ на открытых конкурсных принципах, независимости Регулятора в принятии им компетентных и справедливых решений, открытости и гласности процесса государственного регулирования. Документ состоит из четырех разделов, статьи которых определяют особенности организации деятельности НКРЭКУ, ее функции и полномочия, порядок подготовки решений комиссии, особенности осуществления контроля на рынках энергетики и коммунальных услуг. Раздел четвертый определяет заключительные и переходные положения, включая порядок ротации комиссии первого состава.

Кто будет назначать и контролировать членов НКРЭКУ

Одним из принципиальных и, можно сказать, главных положений законопроекта №2966-д является вопрос о том, кто, каким образом будет назначать, а значит, и контролировать членов НКРЭКУ. Еще до рассмотрения этого законопроекта, 19 февраля 2016 г., Главное юридическое управление проанализировало проект закона "О Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг", подготовленный парламентским комитетом по вопросам топливно-энергетического комплекса, ядерной политики и ядерной безопасности для рассмотрения во втором чтении, и указало следующее: "Частью третьей статьи 8 законопроекта предполагается, что президент Украины назначает на должность члена (членов) Регулятора из отобранных Конкурсной комиссией кандидатов не позже месячного срока со дня внесения Конкурсной комиссией соответствующего представления. Указанный подход не учитывает положения части первой статьи 106 Конституции Украины, содержащей исчерпывающий перечень полномочий президента Украины, в который не входят определенные законопроектом полномочия".

Вместе с тем Главное юридическое управление отмечает, что согласно пункту 31 части первой статьи 106 Конституции Украины полномочия президента Украины определяются только Основным Законом Украины. На это обстоятельство Конституционный суд Украины неоднократно указывал в своих решениях, в частности в решении от 10 апреля 2003 г. №7-рп/2003 (дело о гарантиях деятельности народного депутата Украины), что "полномочия президента Украины исчерпывающе определены Конституцией Украины, а это делает невозможным принятие законов, устанавливающих другие его полномочия (права и обязанности)", и в решении от 7 апреля 2004 г. №9-рп/2004 (дело о координационном комитете), что полномочия президента Украины, как и полномочия Верховной Рады Украины, определяются Конституцией Украины.

Чтобы избежать возможных коллизий и обеспечить прозрачность процесса избрания членов Регулятора, а также их ротацию, уже ко второму рассмотрению указанного законопроекта (второму чтению) депутаты Виктория Войцицкая из фракции "Самопомочі" и Алексей Рябчин из фракции "Батьківщини" инициировали внесение изменений в процедуру назначения членов НКРЭКУ. А также обратились с открытым письмом к коллегам из комитета ВР по вопросам топливно-энергетического комплекса, ядерной безопасности и ядерной политики.

Второе чтение и принятие закона запланированы на четверг, 16 июня 2016 г.

"Мы предлагаем, чтобы финальное назначение членов комиссии и определение схемы ротации происходили по результатам открытой жеребьевки. Кандидаты, которые успешно прошли предварительный квалификационный отбор, поочередно, в алфавитном порядке, вытаскивают карточки с указанным сроком полномочий (от 0 до 6 лет). На основании результатов жеребьевки формируется состав членов комиссии и схема ротации. Результаты жеребьевки утверждаются решением главы Верховной Рады Украины", - сказано в их открытом письме в комитет ВР по вопросам топливно-энергетического комплекса, ядерной безопасности и ядерной политики.

Таким образом, по мнению депутатов Войцицкой и Рябчина, предоставляется возможность, во-первых, всем предварительно избранным, успешным кандидатам пройти в финальный этап. Во-вторых, на равных условиях всем получить шанс быть независимо и непредвзято избранным на должность члена комиссии. В-третьих, исчезают все риски "личного фактора и политической заангажированности" в принятии финального решения. В-четвертых, за конкурсной комиссией закрепляется исключительно функция фильтрации и избрания потенциальных кандидатов на должность члена комиссии.

Депутаты считают, что подобный способ формирования НКРЭКУ ощутимо снизит личный и политический факторы в принятии решения и даст равное право максимальному количеству профессиональных кандидатов быть избранными на должность члена комиссии. "Самое главное, мы избавимся от пропрезидентского подчинения в формировании независимого энергетического Регулятора", - добавляют они.

Депутаты напомнили, что НКРЭКУ была создана в 2014 г. указом президента Украины, чем была установлена полная политическая подконтрольность органа. При том, что любая субординация Регулятора как независимого органа противоречит самой его природе и цели деятельности.

"Основной задачей для нас как законотворцев является максимальное нивелирование какого-либо влияния на формирование и дальнейшее функционирование НКРЭКУ. Именно сейчас (до принятия закона о НКРЭКУ. - Ред.) у нас есть исключительная возможность заложить в законопроект формулу прозрачной и независимой процедуры избрания членов комиссии, что является краеугольным камнем независимой деятельности Регулятора", - подчеркивают Войцицкая и Рябчин.

Они также констатировали, что нынешний вариант законопроекта продолжает предыдущие традиции и фактически не меняет механизм избрания членов комиссии, ведь финальный список из 14 наиболее успешных кандидатов на должности членов комиссии рассматривается президентом и назначается его указом.

Напомню, законопроект №2966-д о НКРЭКУ парламентарии приняли в первом чтении после рассмотрения на пленарном заседании ВР 12 апреля 2016 г. Предварительно второе чтение и принятие закона планируются на этот четверг, 16 июня. По данным ZN.UA, свои поправки к законопроекту предложили три парламентские фракции - "Самопоміч", "Батьківщина" и Радикальная партия.

К слову, ко второму чтению инициаторами доработанного проекта закона о НКРЭКУ выступили уже не только три народных депутата из ТЭКовского комитета парламента - Александр Домбровский, Ольга Белькова и уже действующий министр энергетики и угольной промышленности Игорь Насалик, а также депутаты Виктория Войцицкая, Артур Мартовицкий, Андрей Лопушанский, Лев Пидлисецкий, Алексей Рябчин, Наталия Кацер-Бучковская, Михаил Бондарь, Александр Ливик, Алена Бабак.

Это означает как понимание депутатами важности закона о Регуляторе, так и, к сожалению, тот факт, что рассмотрение законопроекта и его принятие во втором чтении будут очень непростыми.

Угрозы и покушения - способ давления на депутатов?!

Непросто работается и депутатам из ТЭКовского комитета, на которых оказывается давление. Пример этого - два нападения на депутата Викторию Войцицкую и членов ее семьи. Так, 14 июня депутат Войцицкая сообщила о нападении на ее мужа. Народный депутат связывает покушение со своей деятельностью. "Сегодня в 9.00 утра произошло покушение на моего мужа. Неизвестный в маске на полном ходу протаранил автомобиль мужа и исчез с места преступления. Это уже вторая попытка запугать меня и мою семью, оказывая давление на меня как народного депутата", - написала Войцицкая на своей странице в Facebook.

Она также напомнила, что это второе нападение за последние четыре месяца: в марте этого же года под их с мужем машину бросили стеклянную банку с зажигательной жидкостью. Охрана ничего не смогла сделать.

"За все время с момента взрыва меня только один раз вызвали в СБУ для дачи показаний, хотя рассмотрение дела о нападении взял под личный контроль генеральный прокурор, в то время Шокин. Никаких результатов", - отметила народный депутат и потребовала от руководства МВД, ГПУ и СБУ немедленной реакции на случаи нападения на ее семью и других членов фракции.

Виктория Войцицкая также добавила, что не верит в совпадения: "Сегодня по моей инициативе будет рассмотрен вопрос о формировании прогнозируемой оптовой рыночной цены электроэнергии по формуле "Роттердам + фрахт". Возможно, это тоже стало причиной? Надеемся, что на этот раз правоохранительные органы будут действовать, и действовать быстро и результативно.

"Без настоящей реформы Регулятора реформа энергетики невозможна"

Из-за заполитизированности и социального напряжения, возникшего в обществе вследствие решений Регулятора о значительном повышении тарифов на энергоносители, поставщики газа, энергии, тепла и воды избегают прямых ответов и ссылок на них. Однако два представителя газового бизнеса, хотя и с разной степенью конкретизации, прокомментировали законопроект о НКРЭКУ.

Директор "Региональной газовой компании" Александр Притыка высказался коротко: "Важно, чтобы в ходе дискуссий в парламенте политики нашли такое решение, которое позволит не просто достичь независимости Регулятора, но и сформировать высокопрофессиональный и очень компетентный его состав. Потому что при тех полномочиях и возможностях, которые заложены в проекте закона, высокая квалификация, незаангажированность и порядочность будущих членов Регулятора становятся определяющими факторами в работе всего энергетического комплекса страны".

Директор по развитию бизнеса НАК "Нафтогаз Украины" Юрий Витренко ответил, что почти не изменил своего мнения о законопроекте после его первого чтения. На его взгляд, это чрезвычайно важный закон. И он лично неоднократно на протяжении по меньшей мере последнего года подчеркивал необходимость его принятия. Но сейчас он просит уважаемых депутатов еще раз подумать, прежде чем принимать этот закон. Потому что, по мнению Ю.Витренко, этот закон в его нынешнем виде нанесет намного больше вреда, чем принесет пользе. Он объяснил, почему так считает.

"Я слышу аргументы, что сейчас это единственно возможный компромисс, надо принимать в первом чтении, а потом можно будет все изменить между первым и вторым чтением.

Мне сложно сказать, насколько вероятен вариант внесения существенных изменений между первым и вторым чтениями. Могу точно сказать, что будут попытки всех "развести" и ничего не менять, манипулируя желанием многих наших партнеров на Западе поставить себе галочку за эту многострадальную реформу и не волноваться, что это очередная профанация, а не реальная реформа.

Также мне сложно сказать, не стоит ли подождать изменений в правительстве, и чтобы именно премьер-министр вносил этот законопроект. Мне лично понятно, что правительство не сможет провести реформу энергетики без настоящей реформы Регулятора.

Законопроект в его настоящем виде - это, наоборот, прямой путь к дискредитации рыночных европейских реформ.

Надеюсь, что депутаты лучше могут оценить вероятность внесения существенных изменений в законопроект между первым и вторым чтениями и сравнить ее с вероятностью назначения нового правительства. Именно от этого, как я понимаю, должно зависеть решение депутатов, голосовать ли за этот закон", - отметил Юрий Витренко.

Среди недостатков законопроекта Витренко отметил самые существенные, на его взгляд: "Нам необходимо создать эффективный рынок газа. Ключевые требования для этого: прозрачность, целостность рынков (доступ к инфраструктуре), закон "один для всех" (rule of law). Удовлетворить эти требования невозможно без компетентного и независимого (от конфликтов интересов) Регулятора рынка. Критически важно при этом доверие участников рынка - они должны поверить, что Регулятор будет именно таким.

Достигает ли данный законопроект этих целей? Нет, не достигает. Почему? Эксперты публично указывают на спорную конституционность этого законопроекта, в частности о предусмотренных полномочиях президента. В Конституции такие полномочия не определены, и есть решения Конституционного суда, что президент должен действовать только в пределах полномочий, установленных Конституцией. То есть сразу ставится под сомнение соблюдение принципа законности (rule of law).

Также эксперты указывают на то, что в украинских реалиях это делает Регулятора зависимым - от того, кто сможет сделать так, чтобы суды не признавали незаконными назначения членов Регулятора и его решения (не говоря уж о других негативных последствиях давления на судейскую ветвь власть). Если никто не будет считать Регулятора независимым от президента, но при этом его будут называть независимым, то это - наихудший вариант, потому что лицемерие убивает доверие".

Юрий Витренко привел еще один пример проблем с этим документом. Законопроект не позволяет иностранцам быть членами Регулятора, но прописаны требования к руководящему опыту.

"Нам нужна компетентность в реализации задач постсоветских политиков и олигархов или нам нужна компетентность в европейском регулировании?

Еще одна проблема. Сферы газа и электроэнергии существенно отличаются от сферы коммунальных услуг. Сфера газа и электроэнергии может и должна быть либерализована, должны быть созданы конкурентные рынки. На этих рынках должен действовать регулятор именно рынка, который реализовывал бы интересы потребителей не за счет заниженных тарифов, а за счет обеспечения эффективности рынка, в частности свободной конкуренции.

Сфера коммунальных услуг - это пока совсем другой случай. Регулятор этой сферы не сможет избежать политической зависимости из-за проблемы тарифов на тепло и воду. То есть здесь нужно честно признать, что регулятор этой сферы не может пока быть независимым", - объясняет он.

Таким образом, резюмирует Витренко, если не лицемерить (чтобы было доверие), то необходимо делать отдельно регулятора рынков газа и электроэнергии и регулятора для сферы коммунальных услуг. И это далеко не все проблемы этого законопроекта, отметил представитель "Нафтогаза".

"Профессиональность и прозрачность как залог доверия к Регулятору"

О профессионализме членов НКРЭКУ свое мнение есть и у заместителя парламентского комитета по вопросам строительства и ЖКУ Алены Бабак. В частности, она обращает внимание на то, что во всех странах национальный регулятор, называющий себя профессиональным, независимым органом, именно он обосновывает или же отбрасывает повышение тарифов, даже если такое решение приняло правительство.

"Именно регулятор, ведь там работают не политики, а профессионалы, должен был отреагировать на повышение цены газа и электроэнергии и сказать, что рост в 2–2,5 раза цены газа для предприятий теплоэнергетики (ТКЭ) приведет к увеличению цены тепловой энергии для потребителей вдвое без какого-либо улучшения качества предоставления этой услуги и без какого-либо улучшения эффективности работы этих предприятий и малейшего теплоэнергосбережения", - говорит депутат Бабак.

"Недопустимо повышать теплотарифы вдвое и тем самым делать 60% населения бедным без какой-либо надежды на то, что тариф будет стимулировать энергосбережение и внедрение программ энергоэффективности. Фактически такой тариф является "тарифом проедания". Я считаю такие тарифы необоснованным решением с точки зрения экономики, - подчеркивает Алена Бабак. - Считаю, что именно регулятор должен был дать аргументированный отпор такому решению правительства, а не мы - депутаты и потребители. Именно НКРЭКУ должна была сделать расчеты и показать, что это неправильное решение, и что менять цену для теплоэнерго надо постепенно. То есть показать расчеты о том, насколько можно было повышать цену газа для предприятий ТКЭ в этом году для того, чтобы в этой цене на тепло предусмотреть хоть немного инвестиций на модернизацию, на энергоэффективность систем теплообеспечения".

Ситуацию с привлечением инвестиций как в сегменты энергетики, так и в коммунальную отрасль на сегодняшний день депутат Алена Бабак называет фактическим коллапсом. И причину усматривает, в частности, в отсутствии правил для четкой работы этих рынков, что является серьезным препятствием для потенциальных инвесторов и граждан.

"Например, тот же ЕБРР не может в полной мере приобщиться к программам кредитования энергопереоснащения (санации) жилищного фонда, потому что их сложившиеся правила требуют не только подготовленного технического плана санации дома, но и расчетов инвестиционной составляющей в тарифе на энергоносители и жилищно-коммунальные услуги, за счет которых такой заем (даже полученный под наименьшие проценты) будет погашаться. То есть как минимум круглый год готовится вся необходимая техническая документация и только в следующем году - при наших условиях - будут рассмотрены Регулятором тарифы. Фактически речь идет только о краткосрочных программах одного года. Но граждане сегодня не готовы платить, не понимая, что будет происходить с системами жизнеобеспечения домов, поэтому не готовы вкладывать собственные и привлекать кредитные средства, не имея уверенности, как какая-либо программа отражает и учитывает тарифы", - разъясняет А.Бабак.

Далее - о публичности решений НКРЭКУ. Ко второму чтению законопроекта о Регуляторе депутаты попробовали предусмотреть законодательную обязанность Регулятора информировать жителей в частности об изменениях и инвестиционной составляющей тарифов. Это своего рода аналог общественных слушаний, в ходе которых каждый может ознакомиться с предлагаемыми изменениями тарифов и ЖК-услуг и внести свои предложения.

Но, как показало принятие НКРЭКУ вдвое повышенных тарифов, такая система информирования граждан требует значительной доработки: от того, что 20 дней на сайте Регулятора каждый мог прочитать о намерениях повысить теплотарифы, ничего не изменилось. Потому что опровергнуть можно было хотя бы теоретически только методологию определения теплотарифов. А собственно постановление НКРЭКУ об их повышении не является актом, имеющим признаки регуляторного. Поэтому даже обращение народных депутатов Регулятор в этом случае оставил без внимания. Вопреки кажущейся публичности и даже поданным возражениям и предложениям, 9 июня НКРЭКУ все равно ввела в действие свое решение о кардинальном повышении тарифов на тепло и поставки горячей воды. На очереди - поставки холодной воды, то есть повышение платы и за эту услугу… И вопрос о разработке механизма информирования и обратной связи Регулятора с участниками рынка и прежде всего с потребителями пока так и не был решен.

Вопросов к законопроекту о НКРЭКУ все еще много. Однако закон о Регуляторе (НКРЭКУ) является одним из базовых, следовательно, без него энергореформа в Украине рискует увязнуть в противоречиях и несоответствиях. Надеюсь, законодатели это хорошо осознали. Или же их тоже устраивает "ручной" Регулятор, который в угоду тому либо иному монополисту, правительству или президенту будет устанавливать тарифы, не заботясь о последствиях для потребителей энергоносителей и жилищно-коммунальных услуг?