Почему налоговая амнистия может не «взлететь»

В последнее время из политического лагеря «слуг народа» с новой силой зазвучали анонсы о проведении налоговой амнистии, вплоть до внесения президентом Украины соответствующего законопроекта в Верховную Раду. Предполагается, что амнистия будет проведена в 2021 году и освободит от ответственности за неуплату налогов и обязательных сборов (по статьям 212 и 2121 Уголовного кодекса), а также от административной и финансовой ответственности.

Налоговая индульгенция будет выдаваться сразу по пяти ставкам (0%, 2,5%, 5%, 9% или 18%) — в зависимости от географического положения (в стране или за границей), формы нахождения (на счету в банке или наличность) и метода дальнейшего применения денег (сбережения, инвестиция в долговые бумаги правительства или акции/корпоративные права украинских компаний). Как образец использовались «свежие» примеры Индонезии и Аргентины. Хотя по последней юрисдикции, проводившей несколько амнистий подряд, уместно говорить только об одной успешной — восьмимесячной программе 2016 года выпуска, когда почти 255 тысяч налогоплательщиков уплатили правительству налоги на сумму 9,65 млрд долл. США, тогда как успехи амнистий 2009-го, 2013-го и 2019 года были весьма посредственными.

Несколько слов об истории вопроса. Налоговая амнистия под брендом «нулевая декларация для бизнеса» фигурирует еще в предвыборной программе действующего гаранта Конституции. Правда, «экономическое чистилище» (это прямая цитата) планировалось проводить под скромные 5%. Как видим, время и внешние кредиторы были неумолимы и внесли существенные правки, что привело к появлению значительно менее привлекательных ставок в 9 и 18%.

Кроме этого, в парламенте с сентября прошлого года в прямом смысле пылятся сразу три законопроекта по налоговой амнистии — проект монобольшинства №1232, его альтернатива №1232-1, а также проект народных депутатов С.Таруты и А.Николаенко под №2128. Однако какая-либо нормативная активность по указанным законопроектам не проявлялась, — политическая пауза на фоне законодательного турборежима длилась более девяти месяцев, что, кроме прочего, указывает как на неприоритетность для властей идеи амнистирования уклонистов, так и на невозможность ее продвижения до разблокирования процесса кредитования от международных финансовых институтов.

Теперь о том, что нам говорит международная практика проведения налоговых амнистий, и что, собственно, остается либо неосвещенным, либо сразу неприемлемым в проекте налоговой амнистии, озвученном украинскими экономическими властями.

Во-первых, разумная подготовка прежде всего будущих участников и соответствующих государственных структур к амнистии. Обязательна широкая разъяснительная кампания правительства (минимум 3–6 месяцев). Люди должны знать, что, как и когда будет происходить. К тому же властям нужно четко артикулировать: амнистия не касается финансовых результатов политической коррупции или иных тяжких преступлений (торговля людьми, наркотиками, оружием). Качество коммуникации с обществом — половина успеха! Кроме этого, важна продуманная подготовка процедур амнистии и достаточная их длительность: минимум проверочных процедур, максимум государственных гарантий и длительность активной фазы амнистии не менее 12 месяцев. Опыт некоторых государств (Литвы, Нигерии, Пакистана) свидетельствует, что недостаточные сроки проведения являются как минимум причинами для пролонгации (иногда по несколько раз) или в конечном итоге выливаются в существенное снижение эффективности акции. Посему предложенные сроки проведения налоговой амнистии — 2021 год — являются критически сжатыми, а в условиях перегрузки налоговых органов в следующем году огромным массивом нововведений (законы №128 и 129 о фискализации расчетов, закон №466 о процедурах администрирования) еще и ставят под реальную угрозу качественную организацию процесса проведения налоговой амнистии.

Во-вторых, Украина должна создать свои особые предпосылки для успешной амнистии, или, как говорят, свою уникальную фишку. Тут действует проверенный метод кнута и пряника. Кнут — потенциальные участники амнистии должны понять, что государство в течение непродолжительного времени все равно узнает (или уже знает) о скрываемых активах, но потом условия легализации будут значительно более жесткими. Примером служат:

— итальянская Программа фискального примирения 2015 года, которая, базируясь на широко анонсированном получении пакета информации о более чем 200 тысячах открытых банковских счетов в Швейцарии, позволила обеспечить феноменальные дополнительные доходы бюджета в размере 4 млрд евро;

— немецкий маневр 2016 года по покупке правительством земли Северный Рейн-Вестфалия информации о 160 тысячах счетов в банках Люксембурга, включая данные о 54 тысячах налогоплательщиков Германии;

— или, если отойти от нетривиальных мер и уделить внимание надежным механизмам, своевременное присоединение страны к Стандарту ОЭСР по автоматическому обмену налоговой информацией (известному под названием CRS MCAA), которое продемонстрировала миру Великобритания. Это позволило местной налоговой службе уже в 2018 году получить данные на 3 миллиона британских налогоплательщиков. Доходило до казусов: у налоговиков не хватало времени на рассмотрение и проверку всех данных о нарушениях, поэтому они рассылали «тревожные письма» потенциальным уклонистам с просьбой добровольно раскрыть информацию о своих счетах в банках за рубежом и уплатить налоги, предупреждая о возможной ответственности, которая их ожидает в случае полной процедуры проверки такой информации.

Кстати, в Украине присоединение к «волшебному» механизму автоматического сбора информации саботируется напрочь, хотя вменено сразу двумя нормативными документами: пунктом 4 указа президента Украины №180/2016 от 28 апреля 2016 года и пунктом 11 статьи 16 Закона «О валюте» от 21 июля 2018 года №2473-VIII. Однако воз и ныне там.

Одновременно ни BEPSовский Закон 466, ни американская FATCA, работающая в одностороннем порядке (информация идет только из Украины в США), не дадут эффекта непреодолимости раскрытия информации об активах за рубежом. А это значит, что кнут бутафорский и проведению успешной амнистии никак не поможет.

Пряник — наличие приятных/привлекательных особенностей, как это продемонстрировала индонезийская амнистия 2017 года, создавшая два внутренних налоговых убежища для сбежавших капиталов (острова Bintan и Rempang), или израильская амнистия 2018 года, предлагавшая (глубоко оправданный в наших реалиях) анонимный вариант амнистирования. Но украинская амнистия ничем подобным похвастаться пока не может. Опять осечка.

В-третьих, ставка налоговой амнистии. Международный опыт говорит о том, что эффективными были амнистии, проводимые, как правило, под умеренные и сниженные ставки (известный минимум 0,1–3%, в крайнем случае аргентинские 10%). В случае с украинской версией базовая ставка в 18% однозначно не сработает, как, впрочем, и 9% (с учетом возможности использования двухсторонних договоров об избежании двойного налогообложения, предоставляющих множественные опции для применения пониженных ставок налога), а единственно компромиссной может стать как раз ранее объявленная в предвыборной программе Зеленского и одновременно одна из действующих ставок НДФЛ в 5%. Эта ставка, с одной стороны, будет стимулировать нарушителей к уплате налогов и выходу из «тени», а с другой — не карает законопослушных граждан, до этого прозрачно плативших налоги в бюджет со своих доходов.

Но на этом неприятные сюрпризы не заканчиваются. Налоговой амнистии-2021 в не меньшей степени угрожают:

— совершенно неудачный момент проведения. Понятно, что следующий год — это период медленного выхода из кризиса и восстановления, время неопределенности и тревог. Мало кто полезет в кубышку в такое время;

— отсутствие четких государственных гарантий как для репутации, так и для безопасности (из-за возможных утечек информации) потенциальных участников амнистии;

— историческая привязка проведения амнистии к глубоко отрицательным в условиях системного провала комплексной реформы контролирующих органов «карательным практикам сбора налогов» — к так называемому всеобщему или нулевому декларированию (якобы с 2022 года), что означает контроль налоговиков за текущими расходами граждан.

Все указанные факторы являются негативными по отношению к еще одному важному аспекту проведения амнистии — доверию общества, находящемуся сегодня на уровне, близком к «утрачено безвозвратно». Критически важно, чтобы налоговая амнистия стала механизмом возврата миллиардов сбежавших из Украины капиталов, а не очередным «пыточным приспособлением» для сбора налогов с экономически активных украинцев, работающих за границей (в Польше, России, Германии или Чехии).

И в завершение. Мы можем использовать любой международный опыт, но с оглядкой на наши местные «заморочки» (коррупция, недоверие, низкий профессионализм). Есть прекрасные примеры Италии, Израиля, Германии, Индии, Индонезии, Аргентины, но желательно, чтобы амнистия стала разовым, исключительным явлением. Ведь избегание налогообложения — национальный вид спорта для богатых в нашей стране, и неудачная/поспешная или многоразовая попытка лишь ухудшит экономическую ситуацию в Украине.