Закон о госслужбе: риски и последствия

25 марта в Верховную Раду попал долгожданный проект закона «О государственной службе» (новая редакция). Это третий из пакета анонсированных законопроектов, касающихся административной реформы. Два первых («О центральных органах исполнительной власти» и изменения в Закон «О Кабинете министров Украины»), как и прогнозировалось, депутаты утвердили очень быстро и - как теперь заведено - без надлежащей проработки и обсуждения. Примечательно, что самые очевидные и вполне рациональные поправки, даже те, которые предложены депутатами из проправительственного большинства, полностью проигнорированы. Так что и новая инициатива президента - по реформированию государственной службы - может вскоре превратиться в закон, непосредственно повлияв не только на сотни тысяч прямых адресатов (прежде всего государственных служащих), но и на простых граждан - потребителей работы чиновников.

Несмотря на предвзятое отношение представителей власти к предложениям общественности, все-таки представляется необходимым поделиться соображениями о новом законопроекте и его возможных последствиях. При случае можно отметить, что сделать однозначные выводы в этот раз намного сложнее, чем когда речь шла о законе «О центральных органах исполнительной власти» (ведь, изъяв из последнего «правительственные органы» и «государственных секретарей министерств», тот закон превратили не в реформаторскую инициативу, а в констатирующий акт деградации исполнительной власти). В законопроекте же о государственной службе позитивы и риски значительно более контрастные и разнообразные.

Начать можно с комплимента власти за то, что для внесения в парламент взяли одну из самых последних разработок, имеющуюся в правительственных структурах. В этом тексте, даже несмотря на его «шлифование» (очевидно, в администрации президента), все же осталось довольно много серьезных новаций.

Прежде всего следует отметить достаточно четкий перечень исключений из сферы действия будущего закона. В частности, выведены из системы государственной службы президент, члены Кабинета министров, заместители министров, народные депутаты (то есть политические должности); помощники-консультанты народных депутатов (то есть значительная часть патронатных служащих); а также «работники» как органов государственной власти, так и государственных предприятий (то есть лица, нанимаемые на основе трудового законодательства). Такой подход вполне отвечает стандартам демократических государств. Правда, авторам законопроекта избежать конъюнктуры полностью не удалось, и патронатные работники президента (помощники, советники) и члены правительства остаются государственными служащими (при этом для них сразу сделали ряд исключений из общих правил). Также не до конца понятным осталось определение соотношения общей государственной службы с особыми видами службы, то есть с теми служащими, «которым присваиваются специальные звания» (прежде всего речь идет о налоговиках и таможенниках).

Важным шагом является ограничение политической деятельности государственных служащих. В частности, запрет на членство в политических партиях и участие в предвыборной агитации. Хочется надеяться, что эта норма найдет поддержку в парламенте и будет исполняться в реальной жизни ее инициаторами. Потенциальным критикам этой нормы можно лишь сказать, что с таких ограничений для чиновников еще сто лет назад начинали страны, которые сегодня считаются образцом демократии (например, Канада).

В общем, весомым позитивом законопроекта является попытка максимально полно урегулировать служебные отношения с целью обособления этой сферы занятости и законодательства от трудового. То есть акцент на том, что государственная служба - это публично-правовой институт, заслуживает однозначной поддержки. И только за это и за соответствующие нормы, отличающие регулирование государственной службы от работы в частном секторе, этот законопроект следует принимать. Так, статьи о сроках испытания государственных служащих (до 120 календарных дней), о стажировке (до шести месяцев), переведении (даже без согласия служащего, если речь идет о должности одного порядка в той же местности), ротации, командировке государственных служащих (в том числе долгосрочной - до 60 календарных дней) и прочем содержат немало новаций, которые определяют особенности поступления на государственную службу и ее прохождения. Эти особенности в большинстве случаев вполне оправданны, ведь и функционирование государственной службы часто прямо связано с обеспечением жизненно важных потребностей общества и государства.

Положительными являются нормы относительно достаточно детального регулирования конкурсного отбора на вакантные должности государственной службы. Важно только, чтобы в будущем мелочные процедурные нарушения, которые не могут повлиять на ход конкурсного отбора, не использовались для ревизии результатов конкурсов.

Достаточно подробно расписаны основания для прекращения государственной службы. И особо стоит отметить нормы относительно защиты служащих от недобросовестного увольнения в случае сокращения численности или штата, реорганизации или ликвидации органа (в частности, такое увольнение допускается лишь в случае невозможности перевести служащего на другую должность государственной службы). Хотя и здесь использованы не все известные инструменты. Например, следовало бы добавить нормы о зачислении уволенных служащих в резерв (в случае отсутствия вакантных должностей) и возобновление лица на службе в случае возникновения вакансии на протяжении определенного срока. Это дополнительно бы защищало служащих от мнимых реорганизаций и сокращения штатов.

Опять же, можно ожидать дискуссии относительно нормы об обязательном предупреждении служащим о своем увольнении по собственному желанию за 30 календарных дней. Но такая норма действительно необходима, поскольку только для проведения полноценного конкурса на занятие вакантной должности нужно значительно больше времени. Можно также отметить, что, например, во Франции компетентный орган имеет для принятия решения четыре месяца с момента получения заявления служащего об увольнении по собственному желанию. А в ФРГ увольнение может быть отсрочено на время, требуемое для завершения чиновником служебных действий, в общем - до трех месяцев.

Положительна и попытка ограничить институт премирования государственных служащих как вид постоянной прибавки к зарплате с одновременным увеличением стабильной составляющей зарплаты - оклада. Законопроектом предусмотрено ежегодное премирование лишь один раз в год (кроме должностей группы «Д» - дважды в год) по результатам оценки деятельности. Хотя есть нормы, которые могут нивелировать эту идею, ведь предусмотрено и «дополнительное премирование... за успешное выполнение задач повышенной сложности» (ч. 3 ст. 48). На практике такой вид премий может оказаться для многих служащих регулярным, что делает служащего слишком чувствительным к ожиданиям руководителя.

Некоторые нормы относительно социально-бытового обеспечения тоже привлекательны. Например, это касается компенсации половины ставки по кредиту на приобретение или строительство жилья. Но в этом же блоке регулирования странными кажутся нормы о пользовании служащим и членами его семьи в «установленном порядке медицинским обслуживанием в государственных и коммунальных учреждениях здравоохранения» (ч. 2 ст. 49). Кажется, это сделано лишь для высшей номенклатуры, которая пользуется «феофаниями» и другими постсоветскими анахронизмами.

Есть интересные нормы и в части дисциплинарной ответственности государственных служащих. В частности, достаточно подробно прописно дисциплинарное производство. Особо следует обратить внимание на «дисциплинарную комиссию» как коллегиальный орган, который рассматривает дисциплинарные дела. К сожалению, в законопроекте нет механизмов, гарантирующих доверие самих служащих к таким комиссиям (например, не предусмотрено участие коллектива органа в делегировании своих представителей в состав комиссии или другой способ паритетного ее формирования, как это практикуется в демократических странах). Но больше вопросов вызывает коллегиальность (что на практике часто означает коллегиальную безответственность) во время проведения самого служебного расследования, которая прямо влияет на его эффективность. То есть предусмотрено образование еще одной комиссии (ч. 3 ст. 61), хотя часто для служебного расследования достаточно определить одно уполномоченное лицо. Кстати, этот полностью контролируемый руководством органа коллегиальный способ проведения служебных расследований уже много лет вызывает сомнения у западных экспертов, которые усматривают в нем одну из причин сокрытия нарушений в пределах органа (корпоративизм) и неэффективную борьбу с коррупцией.

Но есть в законопроекте и более проблемные позиции.

Сложно прописан новый подход к разделению должностей на категории (теперь должности разделяются на пять групп - от «А» до «Д», и каждой из групп - на четыре подгруппы). Возможно, это поможет рационализировать систему оплаты труда служащих. Однако очевидно, что категории должностей (особенно подгруппы, в меньшей степени - группы) и в дальнейшем прежде всего будут зависеть от уровня органа власти. Можно также отметить, что во многих странах для правового регулирования системы государственной службы разделение осуществляется фактически на две категории должностей: «руководители» и «специалисты» (или «другие служащие»). В частности, такой подход использован в Эстонии, Латвии, Болгарии, Польше, Чехии. Зато чем больше категорий (групп и тому подобного) должностей, тем сложнее мобильность служащих как по собственной инициативе, так и исходя из потребностей реорганизационных изменений.

Половинчатым является регулирование относительно «руководителей государственной службы в органе исполнительной власти» (ст. 13). Этот вопрос - критический для системы государственной службы, ведь от формирования высшего корпуса государственной службы зависят и профессиональность, и политическая нейтральность, и стабильность остальных служащих. К сожалению, законопроект здесь качественных изменений не предлагает. Без введения полноценных должностей государственных секретарей министерств (или адекватного эквивалента) название должности - вопрос вторичный. Другие нормы существенным образом не повлияют на сегодняшнюю ситуацию с политизацией высших должностей, их распределением между родственниками и бизнес-группами руководства государства.

Также видны разногласия между недавно принятым Законом «О центральных органах исполнительной власти» (в соответствии с которым, например, руководителей самостоятельных структурных подразделений аппарата министерства будут назначать министры) и этим законопроектом (в соответствии с которым на должности группы «Б» назначения должны осуществлять руководители государственной службы в органе, то есть руководители аппаратов министерства). Но перед перечнем этих полномочий стоит печальноизвестное «если иное не предусмотрено законом» (то есть сделано исключение). Таких исключений в законопроекте достаточно много, что может на практике существенно нивелировать его реформаторское значение, как это, в конце концов, в свое время произошло и с действующим Законом «О государственной службе».

Интересно также, что для «руководителей государственной службы в органе исполнительной власти» (как и для других должностей группы «А», которые, в сущности, и должны были бы представлять высший корпус государственной службы) не определены минимальные требования к уровню профессиональной компетентности (исключение содержится в Законе «О центральных органах исполнительной власти» только для руководителей аппаратов министерств), не предусмотрен обязательный конкурс для назначения, нет никаких гарантий относительно сроков пребывания на должности и т.п. Следовательно, сохраняется ситуация, когда назначение на все высшие руководящие должности и увольнение с этих должностей президент (де-факто - его администрация) осуществляет по собственному усмотрению. Это приводит к кумовству, партизации (политизации), бизнес-подчинению органов исполнительной власти. Такая невзыскательность государства к этому звену служащих ставит под угрозу эффективность всей системы государственной службы.

Некоторые нормы выписаны не совсем понятно. Например, почему ротация государственных служащих предусмотрена только для должностей «группы А» (то есть прежде всего руководителей органов)? Ведь институт ротации полезен и для других должностей, особенно коррупционно-уязвимых (например, инспекторов, «привязанных» к определенной местности).

Немного издевательски выписаны механизмы защиты прав государственных служащих. Например, для обжалования решений руководителя государственной службы предусмотрено «аж» три дня на подачу жалобы в «специально уполномоченный государственный орган по вопросам государственной службы». То есть надо быть очень проворным, чтобы не потерять это право на защиту. Интересно также, что по всем таким жалобам предусмотрено проведение служебного расследования. Теперь остается только дождаться определения численности «специально уполномоченного государственного органа по вопросам государственной службы», если будет попытка выполнить эту норму закона.

Почти неизменной оставляют эксклюзивную систему пенсионного обеспечения государственных служащих, в частности, нормы о назначении пенсии в размере от 80 до 90 процентов от зарплаты государственного служащего. Но почему в период кризиса государственных финансов и пенсионной реформы относительно всех других граждан чиновничеству и в дальнейшем сохраняют льготный режим? Ведь именно такие специальные пенсионные системы разрушают общую пенсионную систему государства и порождают пропасть между обычными гражданами и чиновничеством. То, что украинская пенсионная система государственных служащих опасна для государства, неоднократно акцентировали внимание ведущие зарубежные эксперты по вопросам правления (в частности, SIGMA). Кажется, в наше время заработная плата чиновников и личная карьерная мотивация - достаточные факторы для привлечения граждан на государственную службу. Проблемой являются только мизерные зарплаты служащих самой низкой категории должностей. Но сейчас пенсионная система уже не выполняет здесь критическую роль, как было раньше. Исходя из нынешнего уровня безработицы, государственного прессинга и неопределенности в частном секторе, государственная служба становится все более привлекательным работодателем для молодежи.

И в завершение - о главном недостатке законопроекта. Статья 5 проекта предусматривает, что «государственное регулирование и проведение государственной политики в сфере государственной службы осуществляется специально уполномоченным органом в сфере государственной службы». Очевидно, имеют в виду сегодняшнее Главное управление государственной службы. Но ни единой статусной нормы в законе не прописано. Как могут гарантироваться политическая нейтральность и стабильность системы государственной службы, если закон не защищает этот орган от политических влияний?

В мире доминируют две модели для таких субъектов. В большинстве государств один из министров и/или, соответственно, одно из министерств отвечает за вопрос публичной администрации, следовательно, и за вопрос государственной службы (если это не, собственно, министерство по вопросам публичной администрации, то это может быть и министерство внутренних дел, и министерство финансов и т.п., в зависимости от определенных акцентов в государственной политике страны). Соответственно, такие органы вырабатывают политику в сфере государственной службы. В некоторых странах эти же органы и воплощают ее. Чаще всего для реализации административных функций образовываются органы агентского типа.

Но в больших (территориально и по численности населения) государствах (например, ФРГ, Канада, Польша, Франция) принимают меры для защиты системы государственной службы от политического вмешательства путем создания коллегиальных органов. Такие органы имеют прежде всего индивидуальные функции (а не политические или нормативные), то есть дают согласие на назначение и увольнение высших государственных служащих, решают дисциплинарные вопросы и т.п. По функциям и порядкам формирования эти органы можно сравнить с нашим Высшим советом юстиции в судебной системе (хотя пример не самый лучший, исходя из современного статуса ВСЮ и его деятельности). К сожалению, в этой части законопроект заслуживает категорически негативной оценки. Ведь, как уже отмечалось, во-первых, статус органа не прописан даже в общих чертах. Во-вторых, в соответствии с законопроектом, на этот орган замкнуты как функции по разработке политики и нормативного регулирования (только разных порядков, положений, правил этот законопроект за органом закрепляет более 20), так и «контроля за соблюдением этого закона и других актов законодательства о государственной службе». Кстати, это прямо противоречит разрекламированным основам настоящей административной реформы. В-третьих, к компетенции данного органа отнесено и решение индивидуальных дел (проведение конкурсов на некоторые должности, рассмотрение жалоб, участие в дисциплинарных производствах и т.п.). Таким образом, ждать чуда от такого мегаоргана с конфликтными функциями не стоит. Особенно, если его руководителя по собственному усмотрению будет назначать и увольнять президент (а де-факто - его администрация. Другие варианты в Украине, по-видимому, не рассматриваются). Из-за этого инструмента вся система государственной службы останется «карманной».

Интересно также, что Кабинет министров почему-то вообще исключен из субъектов легитимного влияния на систему государственной службы. Это как минимум странно, ведь правительство является вышестоящим органом исполнительной власти, и именно в системе исполнительной власти работает абсолютное большинство государственных служащих. Бесхребетность нынешнего состава Кабмина уже никого не удивляет. Хотелось бы только напомнить, что законы пишутся не под персональный состав правительства, а на дальновидную перспективу.

…Подытоживая, можно отметить, что законопроект, несмотря на все названные недостатки, все же делает значительный шаг к приближению системы государственной службы к стандартам развитых государств. И если в процессе парламентской доработки имеющиеся в нем положительные новации не выхолостят, то принятие этого закона можно будет считать определенной поступью вперед. К сожалению, из-за отсутствия двух ключевых позиций (гарантий профессиональности и политической нейтральности высшего корпуса государственной службы, а также легитимного институционного механизма управления системой государственной службы) положительный эффект все же будет незначительным.

Для рядовых служащих принятие закона будет означать, что они получат достаточно жесткое регулирование, как в Европе. Но при этом надлежащая защищенность от политических и других субъективных влияний им не гарантируется. Инициативность, принципиальность и в дальнейшем будут оставаться исключительными чертами для отдельных чиновников. Будет поощряться жесткая дисциплина, безусловное выполнение приказов и поручений (последний термин употреблен тоже хороший десяток раз, чтобы служащие помнили, кому должны служить), пусть даже и сомнительных. Политическое руководство государства сохраняет абсолютное влияние на систему государственной службы.

Так что и этот законопроект не оправдывает ожиданий полноценной реформы. Немало хороших норм будут нивелированы только потому, что реформы ограничиваются уровнем, который не задевает интересы высшего руководства государства. Поэтому приходится в который раз напомнить банальную истину, что «рыба гниет с головы». Пока голова улучшает жизнь народа, даже не пытаясь ущемлять себя в аппетитах, - положительного результата «реформ» ждать нечего.