Господдержка аграрного сектора: хочется помочь, но некому

Но он только поднял новую волну обсуждения, благодаря которому стало очевидно: немногие понимают, как вообще государство может помочь отрасли, которая сама во всех смыслах кормит страну. Да и вообще, кто кому должен помогать? Может, государству лучше просто определиться с частной собственностью на землю и не мешать аграриям?

В Украине сложилась несколько парадоксальная ситуация. С одной стороны, сельское хозяйство за последнее десятилетие стало одним из основных источников наполнения бюджета. Вместе с лесным хозяйством (это особенности статистического учета) аграрный комплекс обеспечивает уже 17–18% ВВП. Только на втором месте оказался горно-металлургический комплекс, дающий 14% ВВП. При этом в последние годы в добывающей промышленности видим снижение (на 9%), тогда как в аграрном секторе - значительный прирост (на 39%).

Примечательно, что в 2000–2008 годах доля АПК в украинской экономике снижалась - с 17,1 до 7%. А потом маятник качнулся в обратную сторону: агропром в структуре ВВП вырос с 7,9% в 2008-м до 19,2% в 2016-м. Также с 2008 года стабильно растет доля аграрной продукции и продукции пищевой промышленности в общем объеме экспорта. С 2012-го по 2017 год доля АПК в экспорте увеличилась с 13,4 до 21,1%. Это - при одновременном падении промышленного экспорта.

Получается, что сегодня агропром Украины кормит страну и в прямом, и в переносном смыслах. АПК становится основным генератором доходов (как внутренних, так и экспортных), основным работодателем, основным внутренним инвестором… Но, с другой стороны, он же продолжает претендовать на помощь государства, в том числе финансовую. Все это выглядит уже как некий парадокс, имеющий скорее политическую, нежели хозяйственную подоплеку.

Конечно, речь не идет о масштабах господдержки, аналогичных белорусским. Там агропром вообще глубоко убыточен. По оценкам белорусского экономиста Ярослава Романчука, с 1995-го по 2015 год государство направило на поддержку АПК около сотни миллиардов долларов (учитывая небольшие размеры самой Беларуси, это астрономическая сумма). А по словам спикера верхней палаты белорусского парламента Михаила Мясниковича, финансирование государственных программ АПК за 2011–2015 годы составило 43,8 млрд долл. При этом рентабельность в АПК Беларуси составляет минус 2,5%. Удельный вес убыточных сельхозпредприятий (без учета господдержки) составляет 65,6%. То есть более половины белорусских колхозов и совхозов (хотя их в последние годы колхозами не называют) убыточны, несмотря на высокую рентабельность продаж в Россию.

При этом отвечающий за аграрный сектор вице-премьер белорусского правительства Михаил Русый признает: сельхозпредприятия избалованы государственным попечительством в виде прямых бюджетных субсидий и льготных банковских кредитов. В первом полугодии 2018-го более 30% всех трат белорусского бюджета на экономику пошло в сельское хозяйство, хотя оно составляет всего 6% ВВП Беларуси.

В Украине ситуация диаметрально противоположная просто потому, что аграрный комплекс развивается по законам бизнеса, тогда как белорусский остался в командно-административной системе. Но и в Украине пока не получается обойтись без государственной поддержки АПК. Как минимум потому что без должного государственного внимания аграрный бизнес начинает развиваться неравномерно, с перекосами (например, в сторону растениеводства), с элементами хищнической эксплуатации природных ресурсов и без должного внимания к долгосрочным проектам.

Депутаты - за все хорошее

На сегодняшний день в Украине отсутствует базовый документ, который бы определял основные принципы аграрной политики и политики сельского развития. Политики - все без исключения - всегда готовы поддержать аграрный сектор "словом и делом". Но очень сложно разобраться, где речь идет о действительно нужной сельскому хозяйству поддержке, а где - о желании заработать голоса благодаря актуальной для страны повестке.

4 октября в Верховной Раде был зарегистрирован законопроект №9162 "Об основах государственной аграрной политики и государственной политики сельского развития". Инструментом поэтапной реализации госполитики в АПК, согласно проекту закона, должен стать План мероприятий по реализации основных принципов развития государственной аграрной политики и политики сельского развития, разрабатываемый на пять лет вперед.

Народный депутат, председатель аграрного комитета ВР Олег Кулинич так прокомментировал законопроект у себя в Facebook: "В аграрной сфере и вопросах сельского развития у нас уже несколько лет отсутствует системный акт, который бы определял государственную политику по этим направлениям. Последним таким актом был Закон "Об основах государственной аграрной политики на период до 2015 года", но, как мы видим из самого названия документа, он имел срочный характер и уже не соответствует нынешнему времени. Не говоря уже о том, что стратегия должна быть не просто формальным документом, а реальным планом действий, при выполнении которого мы могли бы получать конкретные ожидаемые результаты! Поэтому рассчитываем, что именно наша стратегия станет как раз таким документом".

Однако в этом законопроекте мы опять видим, как депутаты выступают "за все хорошее и против всего плохого". В сопроводительной записке говорится: "Положения стратегии предусматривают комплексное видение развития украинского аграрного сектора, учитывающее интересы товаропроизводителей и формирование такой политики сельского развития, которая была бы направлена на устойчивое развитие сельских территорий и повышение уровня жизни сельского населения".

В свою очередь, народный депутат, зампредседателя комитета по вопросам аграрной политики и земельных отношений Александр Бакуменко на своей странице в Facebook указывает: "Законопроект направлен, в том числе, на выполнение евроинтеграционных обязательств Украины о приведении национального законодательства к законодательству ЕС в сфере сельского хозяйства и развития сельских территорий. Представительство Европейского Союза в Украине поддерживает данный законопроект и подчеркивает необходимость его скорейшего принятия".

По его мнению, этот законопроект, обретя силу закона, значительно расширит возможности Украины в плане получения финансовой поддержки со стороны как ЕС, так и ряда других международных организаций, таких как Всемирный банк, ЕБРР, ФАО, USAID.

Ловушка, однако, в том, что конкретные меры поддержки государством АПК Украины в законе все равно прописаны не будут. Проект закона является рамочным, он определяет только основные принципы и приоритеты государственной аграрной политики и сельского развития. В нем определены 15 приоритетов государственной аграрной политики, в частности повышение конкурентоспособности украинского аграрного сектора и его продукции, увеличение экспорта сельскохозяйственной продукции с большей добавленной стоимостью, внедрение новых механизмов поддержки и стимулирования развития отдельных отраслей, обеспечение защиты прав и интересов землевладельцев и землепользователей, повышение уровня занятости сельского населения.

При этом, по мнению разработчиков законопроекта, в числе главных задач государства - стимулирование сразу всех групп агропроизводителей: семейных фермерских хозяйств, средних фермерских хозяйств, сельскохозяйственных кооперативов и аграрных кластеров. При этом ставятся задачи, противоречащие друг другу. С одной стороны, государство обещает поддерживать малых производителей сельскохозяйственной продукции, а с другой - содействовать их объединению. То есть переходу на уровень более крупных агропредприятий. Но тогда малые хозяйства как отдельный тип агропроизводителей будут просто исчезать, - в этом ли смысл их поддержки?

Несомненное преимущество законопроекта - его ориентированность на поддержку экспортеров. Официально обозначена задача: "Обеспечение на государственном уровне политики по формированию конкурентных преимуществ на международных рынках для производителей сельскохозяйственной продукции, а также развитие логистических мощностей и стабильность налогообложения".

В проекте впервые предложено на законодательном уровне создать Офис аграрного атташе для представительства и защиты интересов производителей сельскохозяйственной продукции за рубежом, поиска новых и расширения существующих рынков. Подобные институты аграрных атташе существуют в большинстве развитых стран, активно работающих на мировом рынке (США, Китай, Франция, Германия и т.д.).

Наконец, законопроект закрепит на законодательном уровне обязательство государства по развитию сельских территорий и повышению уровня жизни сельского населения. Возникает вопрос: а что, разве нужен специальный закон, чтобы государство "вспомнило" об этой своей задаче? Более того, законопроект №9162 предусматривает, что Кабинет министров каждые пять лет разрабатывает и утверждает План мероприятий по поддержке и развитию АПК государством. Но опять же: разве Кабмин не может этот план разработать и реализовать сам, без специального закона?

Мнения участников рынка

10 октября в Институте аграрной экономики состоялось крупное совещание по государственной стратегии развития АПК, инициированное несколькими общественными объединениями предприятий аграрного сектора во главе с Украинской аграрной конфедерацией (УАК). В этом мероприятии также активно участвовали заместители министра аграрной политики и продовольствия Украины Елена Ковалева и Виктор Шеремета, народные депутаты Александр Бакуменко и Татьяна Острикова, - они обменялись мнениями с конкретными представителями аграрного бизнеса.

Главной болевой точкой оказалось то, что существующая сегодня система господдержки АПК в Украине просто не работает. Из выделенных на дотации агропрому 6,3 млрд грн оказались освоены всего около 14% средств!

Точку зрения аграрного бизнеса на взаимодействие с государством изложил народный депутат Украины, президент ВОО "УАК" Леонид Козаченко. Главная его идея - необходимость законодательно разделить по группам в аграрном секторе различных субъектов хозяйствования с разным влиянием на экономику и социальное развитие. Соответственно, инструменты аграрной политики государства должны быть различными для трех групп аграрных предприятий:

- микропредприятий (семейных ферм);

- малых предприятий;

- средних и крупных вертикально интегрированных агропромышленных холдингов.

Эти три группы должны различаться по критериям землепользования, объему валовой продукции и количеству работающих. Но как раз здесь и возникает вопрос, на который до сих пор нет ответа ни у правительства, ни у парламента. А именно: должна ли Украина перенимать, прежде всего, опыт Европы, где государство помогает маленьким семейным фермам? Или стоит, по американской модели, развивать сельское хозяйство за счет производителей, которые имеют средний размер земли на уровне 14 га?

Однозначного ответа здесь быть не может, так как сегодня в Украине уже сформировалась сложная многоотраслевая система, которая эффективна на своих уровнях - от местного до национального и ориентированного на мировые рынки.

Сейчас в законодательстве Украины присутствует определение сегментов рынка и аграрных продуктов, а не размеров агропредприятий и критериев их классификации. Именно такой подход мешает адекватно распределять государственную помощь, поскольку малые семейные фермы и крупные агрохолдинги имеют как принципиально разную себестоимость производства, так и совершенно разные проблемы.

В категории малых предприятий с земельным банком в 200 га эксперты УАК выделяют микропроизводителей с площадью от 20 га и валовой выручкой до 15 тыс. евро. К категории "малые" относятся также производители с валовой выручкой до 100 тыс. евро и средним количеством работников не более 50 человек. Средние предприятия имеют в своем арсенале до 10 тыс. га, доход от 100 тыс. до 5 млн евро и среднее количество работников до 250 человек. Крупные предприятия (агрохолдинги) получают выручку более 5 млн евро и имеют земельный банк свыше 10 тыс. га.

При этом если агрохолдинги ориентированы в основном на экспорт, то малые и микропредприятия удовлетворяют потребности местного сообщества. Но при этом у малых агропредприятий одновременно, в силу малого масштаба, самая высокая себестоимость производимой продукции. Получается, именно они должны быть главными получателями государственной помощи. Хотя бы потому, что если крупные агрохолдинги дают Украине экспортные доходы, то малые фермы (как диверсифицированные производства) - обеспечивают продовольственную безопасность страны.

Сегодня дотации из государственного бюджета Украины для АПК составляют около 1% от ВВП, созданного аграриями. В Евросоюзе же на поддержку малых агропредприятий расходуется 40% всего его бюджета. Получается, что в ЕС в пересчете на гектар пашни поддержка в 44 раза больше, чем в Украине. По словам Леонида Козаченко, если в Украине уровень господдержки аграриев будет уменьшен вдвое, большинство отечественных предприятий просто обанкротятся. С другой стороны, малые производители, при условии их объединения в кооперативы и при наличии господдержки, уже способны работать не только на локальном уровне, но и выходить на национальный рынок и даже экспортировать продукцию.

Отсюда предложение Украинской аграрной конфедерации: государство должно выделять малым производителям дотации, исходя из объемов реализованной ими продукции, а также компенсировать проценты за банковский кредит и покупку сельхозтехники, применять упрощенную систему налогообложения с отчетностью раз в год.

Средние предприятия уже ориентированы на национальный рынок. Участники рынка считают, что им государство может помогать, компенсируя проценты по банковским кредитам, покупку техники и племенного скота, а также применяя нулевую ставку НДС и налог на нераспределенную прибыль (налог на выведенный капитал).

В свою очередь, крупным вертикально интегрированным предприятиям (агрохолдингам) должна предоставляться возможность создавать кластеры (техно- и индустриальные парки), вводиться налог на нераспределенную прибыль (налог на выведенный капитал). С другой стороны, от них нужно требовать жесткого соблюдения антимонопольного законодательства и общей системы налогообложения.

Однако всем участникам рынка - малым и микрохозяйствам, средним предприятиям и вертикально интегрированным агрохолдингам - государство должно предоставлять поддержку не на один год, а как минимум на пять или, как в ЕС, - на семь лет. Срок поддержки в семь лет связан с тем, что в Украине севооборот внедряется на семь лет и более.

Вопрос земли

Пока за кадром вопросов господдержки украинского агропрома остается вопрос собственности на землю. Точнее, рынка земли, что в украинских условиях не одно и то же. Для запуска рынка земли нужен не только закон об обороте пашни, но и закон о финансировании фермеров для выкупа паев. Об этом в интервью Agravery.com заявил первый заместитель министра аграрной политики и продовольствия Украины Максим Мартынюк.

"Общение с фермерами натолкнуло на мысль, что для полноценной работы рынка земли нужно обеспечить агропроизводителей длинным и дешевым кредитным ресурсом. Для этого нужно принять закон с рабочим названием "О финансово-кредитной поддержке рынка земли", - считает Мартынюк.

Он пояснил, что для этого должно появиться государственное учреждение, кредитное агентство, которое будет компенсировать кредитную ставку при покупке земли. "Идеальный результат, который бы мы могли получить от запуска рынка земли, - создание среднего класса в сельской местности, который образуют фермеры. Не стоит вопрос, кто будет продавать землю, вопрос - кто будет покупать. Нам нужно создать условия, чтобы вырастить покупателя. Когда общаешься с фермером и объясняешь ему, что никакой агрохолдинг никуда не придет, в одних руках лишь 200 га или даже еще меньше, и, кроме тебя, никому больше не продадут, они все понимают, они не против, но спрашивают: а где я деньги возьму на эти 200 га? Этот вопрос справедливый, потому что сейчас на теневом рынке цены колеблются до 3 тыс. долл. за гектар", - сказал замминистра.

С тем, как работает рынок земли, прямо связана судьба фермеров, - а именно о них демонстративно заботится аграрное министерство. Сейчас в Минагрополитики рассчитывают, что государственная поддержка фермеров приведет к удвоению их численности на протяжении следующих двух лет. А размер аграрного ВВП, который генерируют фермеры, увеличится с текущих 6% до 12.

"Мы впервые обеспечили ресурс для поддержки фермеров как отдельного слоя товаропроизводителей, поскольку исходили из того, что один поддержанный фермер - это десяток рабочих мест в сельской местности, где с работой очень сложно", - сказал в интервью Максим Мартынюк.

По его словам, динамика роста числа фермерских хозяйств будет обеспечена не только появлением новых фермеров, но и легализацией уже работающих, но остающихся в "серой" зоне, за пределами внимания государства.

"Ни для кого не секрет, что существует класс так называемых единоличников, которые нигде не регистрируются, обрабатывают до 20 га пашни - паи членов их семьи. Понятно, что они выйдут из "тени", когда достигнут определенного уровня развития, объемов производства. И наша задача - поддержать их выход из "тени", - сказал заместитель министра АПК. И добавил, что эта "тень" является одной из причин, почему в стране чрезвычайно низкий спрос по программе "фермерского миллиарда".

"Чтобы получить поддержку, нужно легализовать свое хозяйство и имущество, к чему не все готовы. Банки до сих пор считают фермеров рискованными заемщиками, поэтому не кредитуют", - резюмировал Мартынюк.

Примечательно, что сейчас, осенью, после окончания основной массы полевых работ, украинские агропроизводители вернулись к активному обсуждению вопроса о собственности на землю и о рынке земли в стране в целом. Потому что очевидно: без решения земельного вопроса на аграрном рынке так и не появятся четко обозначенные правила игры. А значит, сложно будет говорить и о его развитии, и об оптимальных механизмах господдержки. До конца октября, а также в ноябре в Украине пройдет целый ряд значимых обсуждений именно земельного вопроса. И о них мы обязательно расскажем.