«Партии не должны финансироваться юридическими лицами», — считает директор Службы специальных расследований Литвы

Повилас Малакаускас окончил факультет физики Вильнюсского университета, общий курс по обороне и шифровке Норвежского национального колледжа обороны, курс по системному управлению Минобороны Швеции, курс по управлению оборонными ресурсами в США. Кандидат физических наук, соавтор более 40 исследовательских проектов.

Директор Департамента международных отношений Министерства национальной обороны (1994—1996), заместитель министра по вопросам национальной обороны (ответственный за оборонную политику, международные отношения, сотрудничество с НАТО и ЕС). Вице-министр Министерства национальной обороны. Директор Службы специальных расследований Литовской Республики.

Украина заняла 99-е место в последнем рейтинге мировой коррупции, традиционно публикуемом организацией Transparency International. Этот рейтинг основывается на результатах опросов экспертов, касающихся их оценок уровня коррупции в государственных секторах 163 стран мира. В этом году Украина получила на 0,2 балла больше, чем в прошлом. Кроме того, второй год подряд эксперты высказывают мнение, что в Украине меньший уровень коррупции, чем в России. Тем не менее, даже столь незначительное повышение рейтинга эксперты считают скорее вотумом доверия украинским политикам, которые обещают бороться с коррупцией. Самый низкий уровень коррупции в Финляндии, Исландии и Новой Зеландии. США вместе с Чили и Бельгией разделили 20-е место. Из государств постсоветского пространства Эстония на 24 месте, Литва — на 46-м, Латвия — на 49-м, Россия — на 121-м.

Что ж, 0,2 балла за красноречивые обещания бороться с коррупцией — это, пожалуй, адекватная оценка словам наших власть имущих. Народ в большинстве своем цену этим намерениям знает давно. И убедить его в том, что кто-то наверху действительно собирается изменить образ собственной жизни и подорвать основу личного благосостояния — крайне сложно. Все же небезынтересным в контексте нашего разочарования может показаться опыт одного из государств, тоже обретших свою независимость сравнительно недавно и переживших те же смутные времена, когда вдруг появились огромные возможности при практически полном отсутствии правил игры. Это — Литва, два года назад первой в Европе отправившая своего президента в отставку путем импичмента. Среди пунктов обвинения — незаконное предоставление литовского гражданства россиянину за оказанную им финансовую помощь во время президентских выборов. Предупредив этого гражданина о ведущейся за ним слежке, президент нарушил «гостайну, конституцию и присягу». Кроме того, президент превышал служебные полномочия, вмешиваясь, по словам обвинителей, в решения, принимаемые хозяйственными субъектами и частными лицами в пользу «близких для себя лиц».

Рассказать о том, как работает, в частности, система правоохранительных органов, позволяющая совершать такие невероятные с точки зрения украинской действительности вещи, как импичмент первого лица государства и привлечение к уголовной ответственности действующих министров, «ЗН» попросило директора Службы специальных расследований Литовской Республики Повиласа Малакаускаса, визит которого в Киев был организован Национальным демократическим институтом международных отношений (США).

— У каждой страны свой собственный путь борьбы с коррупцией. Чтобы определить его, прежде всего следует выяснить, в какой ситуации в плане коррупции находится страна. При оценке этого состояния следует исходить, в частности, из особенностей культуры и менталитета. В некоторых государствах явления, о которых мы говорим как о негативных, являются неотъемлемой частью культуры, традиции. Это всегда нужно учитывать. Ведь в понимании жителей Востока вовсе не является плохим то, что совершенно недопустимо, например, для гражданина скандинавской страны. Например, один мой коллега, находясь в Финляндии, собрался на рыбалку с приятелем — финном. Уже разложив удочки на берегу, финн вдруг обнаруживает, что у него просрочена лицензия на ловлю рыбы. Мой коллега говорит: ничего, завтра оформишь. Но финн отвечает: «Ты меня подожди, я знаю, где можно продлить лицензию, это всего в 50 километрах отсюда, я сейчас вернусь». Это не анекдот, а реальный факт.

Только осознав, какова ситуация с коррупцией в конкретном государстве, можно решать, в каком направлении двигаться дальше. Государство должно определиться, является ли коррупция угрозой для него или она сродни проституции или алкоголизму в том смысле, что мы все знаем о существовании такой проблемы, стараемся уменьшать ее, но она не разрушает основы государства. Только тогда, когда общество, политики начнут осознавать, что коррупция представляет собой не просто проблему, но угрозу для государства, борьба с ней может сдвинуться с мертвой точки. Особенно важно это для государств, находящихся в переходном периоде и в определенной геополитической ситуации.

— Но представляет ли коррупция угрозу для государства, в котором она является одним из основных столпов «государственного устройства»?

— Когда коррупция достигает определенных масштабов, население перестает верить в государственные институты, а значит — в государство. Если идея государственности как таковой нивелируется, это становится проблемой государственной безопасности. Потому что в таком случае даже небольшая финансовая инъекция изнутри или снаружи данного государства в сочетании с определенной идеей может изменить расположение политических сил внутри этой державы. Таким образом открываются двери для политических маргиналов, сторонников разных крайностей. Подобные процессы мы наблюдаем не только в восточной, но и в западной части Европы, например в Австрии, Франции, Германии.

—Нет ничего труднее, чем бороться с собой, но допустим, государство действительно осознало, что коррупция — это угроза. Что дальше?

— Тогда следующий вопрос заключается в том, способны ли действующая политическая и правоохранительная системы противостоять этой угрозе или же нужны какие-то специфические меры и средства для преодоления проблемы. Если существующие системы не срабатывают, следует создать новые.

Например, в Литве Министерство иностранных дел и Министерство обороны, созданные практически с нуля, работают хорошо. Отстают от них Министерство здравоохранения и Министерство внутренних дел — сложные системы, в которых изменения прокладывают себе путь гораздо труднее. Придя к выводу, что коррупция представляет собой угрозу, а существующие институты преодолеть ее не способны, мы создали новое ведомство — Службу специальных расследований Литовской Республики.

Очень важный вопрос — разграничение функций и ответственности между ведомствами. Наша служба ответственна только за борьбу с коррупцией, департамент госбезопасности — за разведку, контрразведку, безопасность государства в этом смысле, отдельная структура отвечает за борьбу с организованной преступностью.

Кроме разделения функций, у нас еще и разное подчинение. ССР и госбезопасность подчинены президенту и парламенту, а структуры, занимающиеся противодействием организованной преступности и финансовым преступлениям, — исполнительной власти. Таким образом создан определенный баланс. Все указанные системы обладают правом на осуществление оперативно-розыскной деятельности.

Службу специальных расследований мы сделали максимально независимой. Отчитываемся только перед президентом и парламентом. Служба не подчиняется исполнительной власти. Мы можем начать расследование независимо ни от кого. Конечно, прокурор может это расследование остановить.

— Что входит в функции Службы?

— ССР работает по трем равноправным направлениям. Первое — уголовное преследование по коррупционным делам. Второе — превенция в узком смысле этого слова. Наша задача — обнаружить «плохие правила игры» в законах, процедурах, конкретных ситуациях и сделать все от нас зависящее для того, чтобы изменить их. Тут наш партнер — система государственного аудита. Проанализировав конкретные случаи получения взяток, мы выходим с предложением об упрощении конкретной процедуры с целью уменьшения коррупционного риска в данной ситуации.

Третье направление нашей работы — просвещение. Основная цель этой деятельности — убедить граждан, в том числе политиков, в том, что коррупция — это угроза.

В переходный период именно теневые системы администрирования бывают очень эффективными. По нашим оценкам, их эффективность достигает 90, а то и 100% — вы даете взятку и тут же получаете решение. Люди, которые предпочитают дать взятку для решения своих проблем, в общем-то поступают рационально. Исходя из этого, задача государства заключается в том, чтобы сделать официальную систему администрирования как минимум такой же эффективной, как теневая. Но если не работает инструмент преследования, если правила игры очень плохие, убеждать кого-то, что плохо давать взятку для разрешения своих насущных проблем — это идеализм, утопия. Тем не менее… это все равно нужно делать. Мы подготовили специальные программы для средних школ. Мы стремимся помочь детям научиться разделять тактические и стратегические решения, чтобы они покидали школьную парту государственниками.

— Какие у вас существуют приоритеты в борьбе с коррупцией? Стремитесь ли вы, например, привлечь к ответственности побольше чиновников высокого ранга?

— Тут ответ простой: ловить всю рыбу, которую возможно поймать на данный момент. Если не можете, надо быть очень осторожным, потому что, проигрывая в судах одно за другим серьезные дела, вы наращиваете мышцы оппонентам, а не свои собственные. Конечно, такая оговорка излишня, если речь идет об обществе, где нет тотальной коррумпированности судов. Если в настоящее время государство предоставило реальные возможности, достаточный инструментарий для того, чтобы ловить «большую рыбу» — крупных коррупционеров, это, вне всяких сомнений, нужно делать. Однако нельзя ограничиваться только этим, пренебрегая «маленькой рыбой».

Иногда маленькие, несложные дела приносят большой эффект в плане улучшения общественного мнения относительно борьбы с коррупцией. Потому что с этим «мелким» злом граждане встречаются очень часто.

— Реализация каких шагов, по вашему мнению, дает основания надеяться на ощутимые результаты в борьбе с коррупцией?

— Я считаю, что здесь существует четыре главных направления. В области противостояния политической коррупции очень важен хороший закон о финансировании политических партий. Его смысл должен заключаться в том, что на выборах побеждают идеи, а не деньги. Одна из возможностей сделать шаг на пути к этому (кстати, не обязательно эффективная в старых демократиях, но весьма полезная в государствах переходного периода) — увеличение финансирования партий из госбюджета. Это может сработать, так как такие средства легче контролировать.

— Увеличение финансирования из госбюджета — до каких пределов?

— Полностью исключая возможность финансирования избирательной кампании юридическими лицами. Оставив возможность финансирования лишь физическими лицами. Например, предусмотрев в законе, что гражданин может перечислить какой-либо партии, например, 2% от уплачиваемых им налогов. Таким образом, для того чтобы выразить свое мнение о деятельности выбранной им политической силы, гражданину не нужно будет четыре года ожидать следующих выборов. Уже в следующем году он не перечислит деньги партии, не оправдавшей его ожиданий. Таким образом гражданин получает возможность ежегодно рейтинговать политические силы весьма ощутимым образом. Запрет финансирования партий юридическими лицами — мера очень непопулярная, она наверняка вызовет много критики, но она весьма эффективна в деле борьбы с коррупцией.

Второй пункт — это хороший закон о лоббизме. Для того чтобы неофициальное влияние на политиков постепенно перетекало в легальное русло.

Третий пункт — принятие кодексов поведения политиков. Подчеркиваю, кодексов поведения, а не этических сводов — за нарушение этических правил никто не наказывает. А говоря о регламентированном поведении, мы говорим и о санкциях за ненадлежащее поведение. Это должно сработать, позволяя очищаться от запятнавших себя политиков и бюрократов.

Четвертый пункт — снятие иммунитета с политиков и вообще минимизация всех видов иммунитета за исключением таких его видов, например, как отношения адвокат—подзащитный. Мы в Литве сейчас работаем над этим.

— Какой путь вы считаете оптимальным для минимизации коррупционных рисков в сфере взаимодействия гражданина и государства? Ведь именно в этой области находится максимальное количество коррупционных проявлений, с которыми ежедневно сталкиваются миллионы рядовых граждан.

— Административная коррупция является одним из важнейших аспектов. Здесь главный вопрос — хорошие процедуры. Необходимо тщательно рассмотреть все точки соприкосновения человека и государства. Прежде всего необходима инвентаризация процедур такого рода. Часть их должна быть выброшена в мусорный ящик. Потому что в целом ряде вопросов люди сами знают, как им лучше поступать, и там государству вообще нечего регламентировать. Другая часть может быть делегирована государством кому-то. Однако вместе с делегированием определенных функций необходимо делегировать новым исполнителям и ответственность за выполнение этих функций, а также приравнять их к госслужащим, чтобы спецслужбы получали возможность контролировать их деятельность. Третий пункт — отдать часть функций в приватные руки.

Что касается функций, которые государство оставляет за собой. Здесь краеугольным является следующий аспект: государство не может требовать от гражданина предоставления информации, которую оно имеет в своем распоряжении — в базах данных, в том числе базах спецслужб и т.д. Кроме того, если гражданину что-то полагается по закону, он должен получать это автоматически. В случае рождения ребенка информация об этом передается роддомом в соответствующие службы без малейшего участия самого гражданина, без всякого сбора справок папой или мамой. Им должны лишь позвонить, чтобы узнать, на какой счет перечислить сумму, причитающуюся в связи с рождением ребенка.

Если у гражданина возникает потребность в чем-то, он ставит в известность об этом государство. Его могут обязать предоставить минимальную информацию — только ту, которой государство не владеет.

Процедуры должны быть такими, чтобы на получение ответа от государства уходило минимальное время. Разумное время. Если дом в принципе можно построить за год, то ни одна процедура не должна помешать человеку сделать это за один год.

Плата за услуги, предоставляемые государственным институтом, должна быть минимальной. Лучше, чтобы ее вообще не было. Потому что мы только раздражаем гражданина, пришедшего, например, за нужным ему документом, когда вынуждаем его платить — он ведь платит государству налоги. Если такая оплата действительно нужна, лучше наметить строку в бюджете, а не взыскивать каждый раз с налогоплательщика.

Очень важна максимальная ответственность каждого конкретного чиновника за нерешение проблемы обратившегося к нему гражданина. С учетом того, что формальная отписка проблему человека не решает.

— Как вы относитесь к принципу, в соответствии с которым в том случае, если человек не получает от государства ответа в установленный срок, можно расценивать это как молчаливое согласие?

— В НАТО это принято называть «процедурой умолчания». Там на документах можно увидеть, кроме даты, например, такую пометку: 10 часов 45 минут. Это означает, что если в указанное время резолюции не будет, это равносильно положительному ответу. Этот принцип нужно использовать с осторожностью. Но сама идея очень хорошая, весьма эффективная во многих случаях.

— Как вы относитесь к косвенным методам определения доходов чиновников, политиков?

— Целесообразным видится подход, в соответствии с которым не государство должно доказать чиновнику, что он нарушил закон, а чиновник обязан доказать, что «Феррари», на котором он ездит на работу, приобретена за легальные доходы. Это одно из самых эффективных средств борьбы с коррупцией. Мы в Литве работаем над этим направлением. И политические партии подписали соответствующий договор о борьбе с коррупцией. Впрочем, я не думаю, что у нас это такая уж большая проблема. Но поскольку к любым ее проявлениям наши граждане весьма чувствительны, партии договорились, как будут воплощать такую программу. Ведь коррупционные дела очень сложно доказывать. Они очень дорого обходятся государству, поскольку на них затрачиваются большие ресурсы.

— По вашей оценке, удалось в Литве загнать коррупцию в какую-то нишу, минимизировать ее влияние на жизнь общества?

— Откровенно говоря, никто не знает, как измерять корррупцию. Одна из возможностей составить представление об этой проблеме — оценка индекса восприятия, как это делает Transparency International.

— Насколько объективны эти исследования, на ваш взгляд?

— Если говорить об индексе восприятия, они объективны. Но невозможно измерять реальную коррупцию. Тут проблема заключается в том, что чем активнее вы боретесь с коррупцией, тем хуже может быть восприятие ситуации у граждан, которые часто узнают о коррупционных разоблачениях, например, из СМИ. Потому что если государство действительно приняло решение серьезно взяться за борьбу с коррупцией, это выливается в большое количество уголовных дел, о которых пресса может писать чуть ли не ежедневно. Например, когда мы задаем гражданам вопрос: коррумпированы ли определенные государственные институты, очень многие отвечают — «да». На следующий вопрос — имели ли вы лично или кто-то из ваших знакомых такую практику за последние 12 месяцев, положительный ответ дает несравнимо меньшее количество граждан. Это очень важно понимать. Потому что люди принимают решение не в соответствии с тем, какой является реальная коррупция, а в зависимости от своего представления о ее размахе, т.е. индекс восприятия очень важен.

— Какую роль сыграла возглавляемая вами Служба в том, что президент Литвы был отправлен в отставку путем импичмента?

— Первую скрипку в этом деле сыграла госбезопасность. Конечно, в сотрудничестве с разными спецслужбами Литвы. Одна служба, какой бы сильной и добросовестной она ни была, не может выполнить такую работу. Более того, было бы плохо, если бы подобные решения зависели только от одной службы, потому что это не только риск коррупции, но и риск дестабилизации государственной системы. В деле об импичменте было задействовано много институтов.

В этой связи важно отметить, что каждое государство должно иметь необходимый инструментарий для такого рода действий, как импичмент. Я часто слышу, мол, ну примем мы этот закон, но его все равно не будут использовать, потому что «все плохие» и т.д. Но даже если на данный момент применение такого инструментария кажется невозможным, он все равно должен быть под рукой. Даже в переходный период, даже в сильно коррумпированном государстве. Потому что в определенное время обязательно появится добросовестный человек (партия, оппозиция), который использует этот инструмент по назначению. Но никто не сможет ничего сделать, если нет процедуры, которая позволит вам выразить свое недовольство.

Процедура импичмента в Литве была создана давно. И до поры до времени этот инструмент был невостребован. Но когда сложилась определенная политическая ситуация, появились определенные сомнения, этот инструмент был использован. И, кстати, президент, отстраненный от должности в результате импичмента, уже никогда не сможет занять никакую выборную должность в Литве.