Социальные услуги в Украине: реформы без реформ

Сколько раз за последние 20 лет мы слышали словосочетание, в которое входило слово «реформа»? И какие чувства у большинства наших граждан вызывает сегодня это слово? В начале «самостоятельной» жизни нашего государства реформы в любой общественной сфере были абсолютно естественными и соответственно воспринимались народом. По крайней мере, их провозглашение. Но в большинстве случаев на стадии провозглашения все и останавливалось.

Однако мода на реформы не проходит, причем обещают их каждый раз, как меняется власть. Можно уже сформулировать примету - если провозглашается реформа, не жди ничего или ожидай худшего. К сожалению, это стереотипное представление очень распространено в украинском обществе. Почему стереотипное (то есть необъективное)? Потому что некоторые реформы все же дали положительный эффект. Но из-за отсутствия информации относительно успехов и диалога между инициаторами реформ и «жертвами» преобразований в обществе остается стойкое негативное представление.

Не стала исключением, среди прочего, и инициатива 2007 г. Кабинета министров Украины совместно с Министерством социальной политики - а именно Концепция реформирования системы социальных услуг и Плана действий по реализации Концепции реформирования системы социальных услуг на период до 2012 года.

Среди основных предпосылок возникновения этих документов, по мнению авторов, было то, что за последние годы принято более двух десятков законов относительно гарантии предоставления социальной помощи разным категориям населения, однако не создана надлежащая нормативно-правовая база для обеспечения определенного уровня качества социальных услуг.

В целом, просматривая текст этих документов, можно было бы только позавидовать украинской системе социальных услуг и тем гражданам страны, которые в них нуждаются. Ведь цель, задачи, принципы и стратегические направления реформы на фоне предыдущего опыта работы социальных учреждений представляются более чем прогрессивными. Авторы концепции смогли отобразить в ней основные тенденции развития рынка социальных услуг стран Европы и США, сформулировали взгляды относительно перспектив эффективного и современного реформирования сферы социальных услуг в Украине.

Но прошло пять лет с момента принятия концепции, и что мы имеем в результате? Действующий Кабмин признал, что Концепция реформирования системы социальных услуг реализована не в полном объеме из-за отсутствия законодательного регулирования вопросов, в частности относительно формирования социального заказа, определения нужд административно-территориальной единицы в социальных услугах и их видах и объемах, планирования и предоставления социальных услуг с учетом определенных нужд и внедрения стандартизации указанных услуг. На сайте Минсоцполитики есть ряд ссылок на инициативы относительно модернизации и изменений в сфере предоставления социальных услуг. Если их проанализировать, то видно, что большинство из них заявлено именно как проекты, хотя некоторые из этих намерений таки воплощаются в жизнь. В частности, Закон Украины от 15 марта 2012 г. №4523-VI «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно предоставления социальных услуг» предусматривает внесение изменений в законы Украины «Об объединениях граждан», «О государственных социальных стандартах и государственных социальных гарантиях», «О социальных услугах» в части определения нужд общины в социальных услугах и их видах и объемах, планирование и предоставление услуг с учетом определенных нужд, внедрение стандартизации социальных услуг, привлечение к предоставлению социальных услуг негосударственного и частного секторов осуществлением социального заказа, предоставление права объединениям граждан непосредственно вести хозяйственную деятельность без цели получить прибыль и внедрение дифференцированного подхода во время оплаты социальных услуг в зависимости от дохода их получателя. В качестве примера реализации законодательных инициатив Минсоцполитики уже разработало и утвердило Методические рекомендации определения нужд населения административно-территориальной единицы в социальных услугах (приказ №648 от 15.10.2012 г.).

И все же, происходили ли изменения системного характера согласно планам реформы? Формат этой публикации не позволяет основательно проанализировать каждый пункт документа по всем направлениям и видам социальных услуг, поэтому взглянем на них в контексте работы интернатных заведений, подчиненных Минсоцполитики.

В Украине создана сеть стационарных заведений для пребывания разных категорий подопечных и предоставления им необходимых социально-бытовых, психологических, медицинских, педагогических, профессиональных и подобных услуг. На 2011 год в системе соцзащиты населения Украины функционировало 39 гериатрических пансионатов и пансионатов для ветеранов войны и труда с 7680 подопечными, 151 психоневрологический интернат с 30375 подопечными, 55 детских домов-интернатов с 6879 подопечными, 74 дома-интерната для граждан преклонного возраста и инвалидов с 9151 подопечным, 289 стационарных отделений территориальных центров социального обслуживания (предоставления соцуслуг) с более чем 8 тыс. подопечных. Все эти заведения можно условно разделить на три категории:

- постоянного проживания;

- реабилитации;

- временного пребывания детей.

Специалисты Харьковского института социальных исследований на протяжении 2010-2012 гг. осуществили мониторинговые визиты в 17 таких заведений. Среди них - семь детских домов-интернатов, шесть психоневрологических интернатов, один гериатрический пансионат, один специальный дом-интернат и два стационарных отделения территориальных центров в Харьковской, Винницкой, Полтавской, Днепропетровской, Киевской, Запорожской, Житомирской, Черниговской областях и АРК. Вот какие проблемы там зафиксированы:

- устарелость нормативно-правовых документов, регламентирующих деятельность указанных учреждений. Большинство типичных положений не отвечают международным стандартам и провозглашенным принципам содержания уязвимых категорий лиц, которые являются клиентами стационарных учреждений. Ряд нормативов крайне устарели, в частности нормативы медицинского обеспечения, где размеры затрат на приобретение медикаментов не пересматривались еще с советских времен;

- ограниченность адаптационных, реабилитационных и социализационных программ. В современной системе интернатных заведений учитываются прежде всего физиологические и минимальные материальные нужды клиентов, а уже потом социальные и психологические. И если с первой задачей большинство учреждений, где велся мониторинг, справляются относительно успешно, то социальная и психологическая поддержка нуждается в существенном усовершенствовании;

- отсутствие надлежащей медпомощи. Из-за неудовлетворительного финансирования в большинстве учреждений медицинские услуги минимальные;

- территориальная и информационная изоляция учреждений, что приводит к возникновению ряда серьезных проблем: препятствованию в социальной адаптации подопечных; ограничению возможности пожаловаться на действия персонала или сожителей «третьей стороне»; информационному вакууму, а отсюда к недостаточно налаженной системе взаимодействия между интернатными учреждениями и государственными, общественными или благотворительными организациями; транспортным трудностям для родственников подопечных, желающих их посетить, и т.п.;

- ограничение права на частную и личную жизнь. Вопреки тому, что большинство учреждений владеет довольно большой территорией, часто подопечному может не хватать индивидуального пространства. Кроме того, что в учреждениях не предусмотрены отдельные комнаты для каждого клиента, часто их площадь меньше установленной Госстройнормами Украины. Распространено нарушение права на приватность во время осуществления личной гигиены подопечными. Все это сказывается на психическом состоянии клиентов и может расцениваться как обращение, унижающее их достоинство;

- нехватка персонала, недостаточная квалификация. Не каждое учреждение имеет соответствующий нормативам штат сотрудников - не хватает реабилитологов, психологов, гериатров, социальных работников, юристов и др. Кроме того, во всех учреждениях остро ощущается нехватка квалифицированного медперсонала, владеющего современными методиками ухода за людьми с особыми нуждами;

- отсутствие стандартов содержания. Из-за отсутствия многих важных стандартов содержания подопечных условия их пребывания, социальная адаптация, реабилитация, досуг во многом зависят от инициативы руководителя учреждения;

- ограничение подопечных в общении с лицами другого пола. Сегодня в части интернатных учреждений наметилась тенденция к однополому обитанию подопечных, что в дальнейшем может отрицательно сказаться на их социальной адаптации и психическом и эмоциональном состоянии;

- отсутствие интеграции подопечных в общество. Одним из главных проблемных вопросов стационарных учреждений является то, что подопечные почти не подготовлены к жизни вне стен учреждения. Пребывание людей в стационарных учреждениях - это своеобразный замкнутый круг: подопечные переходят с одного в другое, находясь в местах несвободы на протяжении всей жизни.

Даже такого сжатого обзора достаточно, чтобы понять, что относительно системы интернатных учреждений Концепция реформирования социальных услуг так и осталась совокупностью пусть актуальных и прогрессивных, но просто изложенных на бумаге намерений, которые и во времена своего создания были известны довольно ограниченному кругу специалистов, а сегодня о них и подавно забыли. Хотя само Минсоцполитики продолжает декларировать намерения относительно преобразований, теперь уже в виде Стратегии реформирования системы предоставления социальных услуг, утвержденной распоряжением Кабмина от
8 августа 2012 г. № 556-р. Ожидает ли ее такая же участь, как и предыдущий документ, покажет будущее.

Усовершенствование работы действующей системы интернатных учреждений, и не только Минсоцполитики Украины, нуждается в соблюдении необходимого баланса и рациональной оценки ситуации. Так, в последние годы в мире наметилась устойчивая тенденция деинституционализации, то есть разукрупнения крупных стационарных учреждений и перенесения предоставления большей части социальных и медико-социальных услуг домой с тем, чтобы клиент по возможности дольше оставался в обычных для него жизненных условиях. В Украине также внедряются подобные инициативы, в частности увеличивается количество детей, которых передают по решению государственных органов из интернатных учреждений в семейные формы опеки. С одной стороны, такая тенденция является, безусловно, положительным фактом, но с другой - государственный подход к такой деятельности, как и раньше, носит традиционные советские формы: требования соблюдать количественные показатели не везде и не всегда отвечают местным нуждам и возможностям. Ведь не все дети могут получать необходимый уход амбулаторно. Кроме того, государство ни законодательно, ни административно, ни финансово не создало (за отдельными исключениями) условий для альтернативных форм предоставления социальных и социально-медицинских услуг на уровне общин. Поэтому активные действия относительно уменьшения количества интернатных учреждений должны обязательно поддерживаться параллельной деятельностью по созданию альтернативных форм предоставления указанных услуг. А пока их нет, нужно содействовать приближению администраций и персонала интернатных учреждений к формам и методам предоставления услуг, отвечающим мировым и европейским стандартам. Кроме того, важно использовать потенциал государственных структур, органов местного самоуправления, негосударственного сектора, благотворительных, коммерческих, международных организаций, ведь общие усилия будут способствовать внедрению государственных стандартов качества социальных услуг продолжительного ухода и внесению соответствующих изменений в деятельность стационарных учреждений. Это и будет пример реализации реформы (надеемся).