Государство и гражданское общество: противники или партнеры?

26 февраля 2016 г. президент Украины своим указом утвердил Национальную стратегию содействия развитию гражданского общества в Украине на 2016–2020 гг.

Удивительная самоорганизация и самопожертвование украинского общества во время событий на Евромайдане, его роль в противостоянии агрессии РФ на Востоке Украины, делегирование отдельных представителей общественных, добровольческих и волонтерских организаций в органы власти породили в обществе ожидания того, что обновленное государство станет эффективным и проведет кардинальные реформы, которые будут способствовать развитию страны.

Однако новые-старые политики, вернувшиеся на политический олимп благодаря Евромайдану, так и не смогли, по словам Ярослава Грицака, "прыгнуть выше головы" и предложить стране выход из заколдованного круга "движения без перемен и изменений без движения". А гражданское общество, которое уже способно добиться отставки премьер-министра, изгнать президента, защитить страну от агрессора, не смогло стать равноправным и влиятельным партнером власти, сформировать эффективные представительные учреждения для защиты своих интересов в экономической и социальных сферах, противостоять бюрократической системе.

Одна из причин такого состояния дел - отсутствие должного взаимодействия между властью и гражданским обществом. Полезный совет в связи с этим Украине дала во время своей публичной лекции в Киеве "Вызовы непостоянного мира" 66-й государственный секретарь США Кондолиза Райс: "Вы должны заставить работать свое правительство. В Украине за 25 лет было три революции. Возможно, пришло время научиться руководить страной".

Ретроспектива взаимодействия государства и гражданского общества в Украине, если ее рассматривать через призму нормативно-правовых актов, раскрывает нам интересный украинский парадокс. Наименьшее внимание гражданскому обществу уделяла власть при правлении президентов, избираемых на эту должность благодаря широкомасштабным общественным акциям. И наоборот, во время правления президентов, которых обвиняли в авторитаризме, было сформировано правовое поле взаимодействия государства с негосударственными общественными институтами.

Так, Л.Кравчук своей должностью президента не в последнюю очередь обязан активному общественному движению за независимость. Однако при нем гражданское общество практически не нашло своего отображения в правовых документах, являющихся одной из форм реализации государственных управленческих решений. Подписанный президентом в 1992 г. Закон "О чрезвычайном положении" (№2501-ХІІ), в ст. 2 которого впервые в праве Украины упоминался этот термин, вряд ли можно оценить как содействие гражданскому обществу.

Первый камень в фундамент политики государства относительно гражданского общества был заложен в 1993 г. благодаря премьер-министру, второму президенту Украины Л.Кучме. К тому времени организованное общество рассматривалось государством как феномен культуры. Согласно постановлению №348 задача развития гражданского общества была возложена на Минкультуры. Такого подхода к гражданскому обществу власть придерживалась до 1999 г.

Во второй половине 1998 г. происходит смена курса власти относительно гражданского общества, политика содействия развитию которого становится одним из главных приоритетов деятельности государства. Переход к политике содействия начал Л.Кучма. 22.07.1998 г. он подписал указ "О мероприятиях по введению Концепции административной реформы в Украине", согласно которому предполагалось, что одним из направлений деятельности правительства должна быть выработка стратегического курса исполнительной власти по осуществлению внутренней и внешней политики государства, направленной на развитие гражданского общества.

Через три года, в апреле 2001-го, согласно указам президента "О Всеукраинском общественном совете" (№244) и "О Комиссии содействия демократизации и развитию гражданского общества" (№245) в Украине впервые сформированы специальные органы, предметом деятельности которых были вопросы развития гражданского общества.

Следующий президент, В.Ющенко, который своим избранием обязан Помаранчевой революции, для дальнейшего развития гражданского общества и его возможностей влиять на власть не сделал почти ничего. Самым большим его достижением в этой сфере было закрепление в изданных им указах декларации о необходимости развивать и расширять гражданское общество; замена в 2005 г. Комиссии содействия демократизации и развитию гражданского общества Стратегическим советом по развитию государственной политики; введение практики ежегодных президентских слушаний.

Однако с полным правом "отцом" украинского гражданского общества можно назвать лишь четвертого президента - В.Януковича. И не только потому, что он стал "вдохновителем" двух украинских революций. Начиная с 2003 г. он как премьер-министр принял на себя инициативу нормативно оформить взаимодействие власти и гражданского общества. Один из первых соответствующих нормативных актов, подписанных В.Януковичем на должности руководителя Кабмина (постановление №492, 2003 г.), был посвящен исследованию особенностей взаимодействия власти и институтов гражданского общества. Следующим постановлением КМУ (№1532, 2003 г.) задекларирована необходимость привлекать общественность к процессу подготовки правительственных решений с целью повышения их качества. А уже в 2004-м при Кабмине, а также центральных и местных органах власти на основании постановления №1378 начался процесс формирования общественных советов как консультативно-совещательных органов. В 2007 г. В.Янукович подписывает распоряжение КМУ №1035-р, в котором сформулированы принципы и формы взаимодействия органов исполнительной власти с учреждениями гражданского общества.

После избрания в 2010 г. президентом он инициировал принятие Закона "О принципах внутренней и внешней политики", в котором указано, что утверждение гражданского общества является гарантией демократического развития Украины. В 2012 г., согласно указу президента №32/212, при главе государства создается Координационный совет по вопросам развития гражданского общества, который разрабатывает Стратегию госполитики содействия развитию гражданского общества и План мероприятий по ее реализации. Оба документа В.Янукович в том же году и утвердил.

Однако, несмотря на значительные правовые наработки и почти 15-летнее государственное содействие развитию гражданского общества, в Украине не было создано должное взаимопонимание между властью и обществом, следствием чего и стало бегство "отца гражданского общества".

На волне Революции достоинства к власти пришлая новая "демократическая" команда, которая своей политикой относительно общества доказала: украинский парадокс существует. Принятая через два года после событий на Евромайдане Национальная стратегия содействия развитию гражданского общества в Украине на 2016–2020 гг. не меняет этой картины. С учетом уже существующей нормативной базы она является документом вчерашнего дня. И вот почему.

Благодаря политике государства по содействию гражданскому обществу, которая фактически была начата в 1998 г., в Украине на сегодняшний день создан своеобразный нормативно-правовой кодекс - прогрессивное правовое поле, регламентирующее широкий диапазон вопросов деятельности различных неправительственных организаций и их взаимодействие с властью. В правовых документах власть недвусмысленно и многократно не только декларировала свое намерение способствовать развитию организованного общества, но и определила направления такого содействия. По инициативе государства в Украине определены принципы и формы взаимодействия учреждений гражданского общества с органами исполнительной власти и создан механизм такого взаимодействия через систему общественных советов.

В нормативных документах можно найти определение понятия зрелого гражданского общества, в котором вопрос жизнедеятельности решают сами граждане и добровольно созданные ими объединения на основе согласования индивидуальных и групповых интересов. А граждане, незашоренные патерналистским комплексом по отношению к власти, с активистским типом политической культуры, патриотически настроенные, политически и социально активные, требовательные к власти в сочетании с личной ответственностью, являются влиятельным субъектом общественных преобразований через механизмы участия в разработке, принятии и реализации управленческих решений.

Достичь такого нового качества общества, по мнению государства, можно благодаря патриотическому воспитанию молодежи, повышению правовой культуры населения, реализации курса на интеграцию в ЕС, развитию местного самоуправления, становлению среднего класса, подготовке образованных, моральных, мобильных, конструктивных и практических людей, привлечению молодежи к общественно полезной деятельности, расширению социального диалога, обеспечению свободы слова и независимости СМИ.

Основная цель усилий для развития гражданского общества, согласно положениям нормативных актов, заключается в стремлении государства привлечь организованное в институты общество к участию в формировании и реализации государственной политики, осуществлению общих проектов информационного, аналитико-исследовательского, благотворительного и социального направления, в предотвращении коррупции, проведении общественной экспертизы деятельности органов исполнительной власти. Гражданское общество, по мнению власти, должно играть консолидирующую роль в формировании украинской гражданской нации, выступать гарантией демократического развития государства и являться фактором усовершенствования системы государственного управления.

В документах высших госорганов также сформулирована основная идея налаживания через общественные советы взаимодействия институтов гражданского общества и власти: на этапе подготовки управленческих решений выяснить относительно них обобщенную и квалифицированную позицию по возможности большей части общества, интересов которой эти решения касаются, а после их принятия информировать общество об этих решениях. Таким образом, предполагается увеличить ресурс легитимности государства, обеспечить общественную поддержку его деятельности, а также повысить качество государственного управления.

Каков же результат этой многолетней политики содействия развитию гражданского общества?

По разным оценкам, из числа официально зарегистрированных общественных организаций действительно общественно активными являются около 5%, бюджет 90% которых формируется из средств международных доноров. По данным Института социологии НАНУ, 80% украинцев не являются членами ни одной из общественных организаций. Хотя по формальному показателю количества общественных организаций Украина почти не отстает от общеевропейского уровня.

Взаимодействие органов государственной власти, органов местного самоуправления с общественностью остается малоэффективным из-за недостаточной прозрачности их деятельности, бюрократизированных процедур этого взаимодействия и низкого уровня взаимного доверия, о чем, в частности, идет речь и в Национальной стратегии. Это приводит к отсутствию поддержки и сопротивлению общества часто даже крайне необходимым преобразованиям.

Очевидно, что политика содействия развитию гражданского общества, проводившаяся до сих пор, себя исчерпала. Ее методы не способны кардинально и качественно изменить ситуацию со становлением в Украине зрелого гражданского общества.

Украина стоит сегодня перед объективной необходимостью перейти от политики содействия и ожидания созревания гражданского общества, для развития которого созданы надлежащие правовые условия деятельности, к прагматичной политике формирования реально действующих, самоуправляемых негосударственных организаций как представительных учреждений больших социальных групп и делегированию им части своих публичных полномочий.

Когда перед Германией в 1949 г. при проведении денежной реформы возник вопрос, как побороть бюрократию, которая, по словам Людвига Эргарда, убивает любое чувство ответственности и обязанности, желание творческого труда, и этим, в конце концов, заставляет законопослушных граждан становиться бунтовщиками, выход было найден в делегировании государством экономическим объединениям части властных полномочий по самым общим проблемам развития страны, а также в концентрации внимания власти на решении стратегических задач.

О чем идет речь? В украинском обществе объективно существуют однотипные интересы крупных социальных групп - малого и среднего бизнеса, пенсионеров, работодателей, наемных работников, потребителей и др. Наиболее социально значимыми и четко сформированными сегодня являются группы интересов, связанные с экономической сферой общественной жизни.

В этой связи было бы целесообразно начать новую прагматичную политику реорганизации существующей системы торгово-промышленных палат в объединения предпринимателей районного, городского, областного и общегосударственного уровней в форме юридических лиц публичного права, с обязательным членством всех субъектов предпринимательской деятельности. Основной задачей таких объединений могло бы быть содействие развитию предпринимательства на соответствующих территориях, предоставление услуг своим членам, представительство экономических интересов предпринимателей перед местными и центральными органами государственной власти, другими объединениями и за пределами государства. Таким образованиям, с целью распределения ответственности, государство делегировало бы часть своих административных и управленческих функций (по развитию предпринимательства, ведению реестров предприятий, решению споров, профессионально-техническому образованию) и право влиять на принятие политических решений, касающихся сферы их деятельности. За государством сохранялся бы контроль над соблюдением объединениями предпринимателей действующего законодательства.

Реализация такого предложения была бы практическим шагом на пути цивилизованного, бесконфликтного формирования в стране элементов зрелого и профессионального гражданского общества и своеобразным продолжением административной реформы и оптимизации численности госаппарата. Благодаря усовершенствованию механизмов коммуникации между обществом и государством и распределению ответственности между властью и бизнесом, в частности за состояние дел в экономике, будут устраняться основы для деструктивных конфликтов в обществе.

Если лидеры государства ставят перед собой амбициозные реформаторские цели, они обязаны взять на себя инициативу создать действенные, независимые от государства самоуправляемые организации в экономической сфере, которым, согласно их компетенции, будет передаваться часть административных и управленческих функций вместе с необходимыми ресурсами для их выполнения. Таким образом, власть сможет получить не только профессионального и равноправного партнера для сотрудничества в чрезвычайно чувствительной сфере общественной жизни - экономике, но и равноправного и влиятельного участника конструктивного общенационального диалога, с которым можно разделить ответственность за будущее страны.