Заглянуть за горизонт

14 мая, 2010, 17:42 Распечатать

Горизонт — это тот предел, который ограничивает наше видение. То, что находится за его линией, остается тайной, по крайней мере до тех пор, пока не пройдешь определенный отрезок пути...

Горизонт — это тот предел, который ограничивает наше видение. То, что находится за его линией, остается тайной, по крайней мере до тех пор, пока не пройдешь определенный отрезок пути. К сожалению, порой оказывается, что ты выбрал неверное направление. Историю независимой Украины можно сравнить с движением вперед без карты и компаса, с ориентиром только на видимую линию горизонта. О том, что мы движемся в неверном направлении, удается понять только тогда, когда часть пути пройдена, и зачастую приходится возвращаться в исходную точку.

Опыт государственного строительства засвидетельствовал, что украинской политической элите не хватает одного важного качества — способности заглянуть за горизонт, рассмотреть возможные сценарии развития страны. Вопрос не в разработке очередного бюрократического творения, носящего гордое название «стратегия». Таких документов у нас хоть отбавляй. Проблема в другом — подавляющее большинство этих стратегий и программ живут не более одного-двух лет, а то и меньше. Возраст, заметим, далеко не «стратегический».

Причина тому не столько в качестве этих документов, сколько в неспособности власти их реализовать. Это касается практически всех сфер государственной политики. Но к числу «наиболее пострадавших» можно с полным правом отнести региональную политику. И это несмотря на то, что существует Закон «О стимулировании развития регионов», Концепция государственной региональной политики, утвержденная указом президента еще в мае 2001 года, Государственная стратегия регионального развития до 2015 года, немалое количество президентских указов и правительственных постановлений. Примечательно, что последним правительством в январе нынешнего года была даже создана рабочая группа по разработке проекта закона Украины «Об основах государственной региональной политики».

Увы, чем громче в последнее время говорилось о необходимости «региональной политики», тем очевиднее ощущали на себе регионы «ручное управление». Правда, назвать это управлением можно было только с натяжкой, поскольку, с одной стороны, губернаторы были вынуждены разрываться между Банковой и Грушевского, с другой — сказывались, особенно в начале «оранжевой» пятилетки, политические разногласия между главами местных администраций и местными советами. Поэтому основным объектом «ручного» управления был бюджет. А это мощнейший рычаг воздействия, дающий возможность поддерживать лояльных и наказывать несогласных. И при желании — прикрывать это громкими фразами о региональном развитии.

Понятно, что ничего общего с региональной политикой подобная практика распределения и перераспределения бюджетных средств не имеет. Но тогда возникает естественный вопрос: что же должна представлять собой региональная политика на современном этапе развития нашего государства?

Если внимательно отследить дискуссии последних лет, то пожалуй, нигде не найдем столько путаницы, сколько возникает при обсуждении двух тем — «национальная идея» и «региональная политика». Национальная идея — вещь слишком абстрактная, поэтому поговорим о региональной политике.

Прежде всего, бросается в глаза отсутствие четкого понимания того, чем же является государственная региональная политика. Отсюда довольно частая подмена одного понятия другим, сведение «региональной политики» к «административной реформе», «административной реформы» — к «административно-территориальной реформе», «административно-территориальной реформы» — к «реформе местного самоуправления». И хотя все эти понятия взаимосвязанны, но все же не тождественны.

Вместе с тем редко можно услышать вразумительный ответ на простой вопрос: зачем Украине региональная политика?

На этот счет бытуют разные мнения. Так, Концепция государственной региональной политики, принятая в 2001 году (концепция эта, заметим, остается действующей, несмотря на то, что в 2008 году Кабмин создал очередную рабочую группу по разработке новой концепции), формулирует главную цель этой политики следующим образом: «создание условий для динамичного, сбалансированного социально-экономического развития Украины и ее регионов, повышения уровня жизни населения, обеспечение соблюдения гарантированных государством социальных стандартов для каждого ее гражданина, независимо от места проживания, а также углубление процессов рыночной трансформации на основе повышения эффективности использования потенциала регионов, повышения действенности управленческих решений, усовершенствования работы органов государственной власти и местного самоуправления».

Ответ слишком общий и дает широкое поле для трактовки. Например, «обеспечение гарантированных государством социальных стандартов» можно понимать как необходимость равномерного распределения средств между регионами-донорами и регионами-реципиентами. А «повышение действенности управленческих решений» — как неукоснительное выполнение всех планов, исходящих от центра, даже если они противоречат местной специфике. Собственно говоря, это и происходило в последние годы.

Подобная порочная практика региональной уравниловки вызывает постоянные нарекания со стороны областей, где производится львиная доля валового внутреннего продукта страны, а также постоянные споры о том, «кто кого кормит». Это никоим образом не способствует укреплению единства украинского общества, и без того ослабленного разногласиями на культурно-исторической почве.

Существующий Закон «О стимулировании развития регионов» также не дает ответа на вопрос о сути региональной политики. Значительная часть его направлена на решение проблемы депрессивности территорий.

Конечно, региональную политику можно понимать и как инструмент преодоления депрессивности. Но если следовать критериям, заложенным в законе, то у нас в состоянии депрессивности окажется половина страны.

Закономерен также вопрос, можно ли с Печерских холмов различить истоки депрессивности, например, Украинского Придунавья и северных районов Одесской области. А они разные. Также как различными могут быть и методы их лечения. Если в одном районе достаточно создать новое предприятие по переработке сельхозпродукции, то в другом требуется более комплексный подход. Проблемы эти в гораздо большей степени понятны местной власти, чем центральной. В конце концов, не будет же правительство решать, нужна ли в райцентре Н. новая больница, стоит ли обновлять автотрассу между городом К. и городом М., какие виноградники закладывать в хозяйстве Б. и тому подобные вопросы.

И наконец, кризис показал, насколько тонкая грань отделяет депрессивные территории Украины от экономически развитых.

Поэтому, при всей важности таких задач, как преодоление депрессивности и обеспечение социальных стандартов для всех граждан, региональная политика не может быть сведена исключительно к их решению. Ее главная цель значительно шире — создать условия для максимального раскрытия и использования внутреннего потенциала регионов.

В этом контексте и административно-территориальная реформа, и реформа местного самоуправления должны рассматриваться прежде всего как создание условий для реализации государственной региональной политики.

Путаница же возникает, во-первых, из-за того, что любая реформа местной власти рассматривалась политическими силами исключительно как технологическая мера, инструмент в борьбе за власть и влияние в целом по стране. При этом упускается из виду главная цель реформы — демократизация политической системы, приближение ее к европейским стандартам, расширение участия граждан в управлении как государством, так и конкретными территориями. Можно сказать, что причинами провала на протяжении последнего пятилетия всех планов реформы местного самоуправления, административно-территориальной реформы были не только их очевидные недостатки, не только отсутствие политической воли, не только серьезное сопротивление на местах, но и непонимание того, зачем, собственно говоря, необходимо эту реформу проводить. Кроме того, почему-то существовало мнение, что расширение прав местного самоуправления может привести к непредвиденным политическим последствиям, федерализации страны и, как самый плохой сценарий, ее распаду.

Во-вторых, отсутствует понимание того, что реформа местного самоуправления должна носить комплексный характер и включать в себя не только, например, передачу полномочий от областных и районных администраций областным и районным советам. Самый простой путь не всегда является самым эффективным и его конечный результат может существенно отличаться от того, который был задуман инициаторами реформы.

Причина этого в двойственной сути местного самоуправления, которое, с одной стороны, в силу делегированных ему государством полномочий выступает как орган власти, с другой — является институтом гражданского общества. К сожалению, в Украине приоритет отдается как раз властным функциям местного самоуправления.

Вместе с тем недостатки бюджетной системы, высокий уровень тенизации экономики, неразвитость институтов гражданского общества, отсутствие политической культуры приводят к тому, что житель села, города, определенной территории не ощущает себя налогоплательщиком, который содержит местную власть и перед которым эта власть ответственна за свои действия. Поэтому простое расширение полномочий органов местного самоуправления не приведет автоматически к усилению гражданской активности.

Следовательно, наряду с расширением полномочий требуется масштабная бюджетная и налоговая реформы, увеличение финансовой основы местных советов. П. 4 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Украиной, говорит о том, что «финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов».

Расширение финансовой базы неизбежно увеличит возможности местной власти в реализации на территории регионов важных инфраструктурных проектов — газификации, водоснабжения, развития средств связи, ремонт и строительство автодорог.

В-третьих, реформа местного самоуправления, в свою очередь, является базисом для столь необходимых гражданам Украины реформ. Как справедливо заметил президент Украины Виктор Янукович, без расширения прав и полномочий местного самоуправления «практически невозможно приступить к жилищно-коммунальной реформе, реформе в органах образования, здравоохранения, конституционного обеспечения».

Опять же, все перечисленные реформы пытались проводить и ранее. Однако в каждом отдельном случае мы сталкивались с узковедомственным подходом, который вырабатывался, как правило, без учета специфики каждого из регионов, без консультаций с органами местного самоуправления. В итоге все выходящие из-под пера киевских чиновников мегапроекты очень часто были мертворожденными. Как результат, жилищно-коммунальная сфера продолжает и дальше разрушаться, не только создавая дискомфорт большинству граждан, но и представляя ощутимую угрозу их жизни, уровень образования падает, о таком понятии, как профилактика заболеваемости, мы уже основательно забыли.

В-четвертых, расширение финансовой базы местного самоуправления не приведет автоматически к процветанию всех без исключения территориальных громад и не устранит сам принцип бюджетного выравнивания. Например, существует острая проблема малых городов, собственная финансовая и промышленная база которых сегодня не дает им достаточных ресурсов для устойчивого развития. Например, в Одесской области находится 15 малых городов, где проживает практически каждый пятый житель области, в Автономной Республике Крым таких городов 11, очень много таких городов в Донецкой (35), Львовской (39) областях. В Украине в 2004 году принята Общегосударственная программа развития малых городов, однако ее выполнение постоянно вызывает вопросы, и это подтверждает тот факт, что в нашей стране проблема не с законами, а с их исполнением.

В-пятых, помня о двойственной сути местного самоуправления, необходимо обеспечить баланс между государственными интересами и интересами территориальной громады. Как ни парадоксально это звучит, должна быть сформирована система сдерживаний и противовесов, общественного контроля с одной стороны и государственного — с другой.

Для воплощения серьезных преобразований, как вообще для реализации каких-либо долгосрочных проектов, необходим политический и общественный консенсус, который до недавнего времени отсутствовал в стране. Консенсус вовсе не всеобщий «одобрямс» спущенных сверху директив, а элементарное понимание того, что «это»необходимо делать, причем сегодня, а не через три-четыре-пять лет, когда будет поздно. Необходимо также осознавать, что некоторые из этих реформ не будут вызывать особого восторга у наших сограждан. Но оставлять все как есть в надежде, что все само собой «рассосется», нельзя.

Любой финансово-экономический кризис, подобный нынешнему, является испытанием не только для экономики страны, но и для других сфер жизнедеятельности человека. Взять хотя бы жилищно-коммунальную сферу. Если в период кризиса 90-х годов ЖКХ еще как-то выживал в условиях массовых неплатежей, поскольку и инфраструктура была менее изношенной, и энергоносители дешевле, то сегодня ничего подобного произойти не может. С подписанием газовых соглашений с Россией Украине удалось избежать радикального повышения цены на газ для населения. Но это скорее отсрочка, дающая нам шанс провести необходимые преобразования, чем решение проблемы.

С избранием нового президента, формированием парламентской коалиции, правительства и исполнительной власти на местах появилась надежда на то, что столь необходимым изменениям будет дан зеленый свет. Понятно, что на это понадобится определенный срок.

Ситуация в стране остается очень тяжелой. Украине понадобится значительно больше времени для преодоления последствий финансово-экономического кризиса, чем другим странам Восточной Европы. Однако борьба с кризисом не должна служить оправданием затягивания реформ. Тем более что расширение прав, полномочий и ответственности регионов позволит решить масштабные задачи модернизации страны.

Оставайтесь в курсе последних событий! Подписывайтесь на наш канал в Telegram
Заметили ошибку?
Пожалуйста, выделите ее мышкой и нажмите Ctrl+Enter
Добавить комментарий
Осталось символов: 2000
Авторизуйтесь, чтобы иметь возможность комментировать материалы
Всего комментариев: 0
Выпуск №24-25, 23 июня-6 июля Архив номеров | Содержание номера < >
Вам также будет интересно