Соглашение об ассоциации с ЕС: так ли уж необходимо?

Дискуссия по поводу путей интеграции Украины в ЕС, которая продолжается на страницах «ЗН» в течение последних недель, не может не радовать украинских евроцентристов — приверженцев интеграции Украины в ЕС как лучшему средству внешнеполитического позиционирования нашего государства и эффективного механизма содействия внутренним реформам. Переход обсуждения проблематики отношений с ЕС в практическую плоскость является едва не лучшим подтверждением того, что украинский политический класс и интеллектуальная элита в своем большинстве сделали окончательный выбор направления дальнейшего движения государства. Потому все насущнее становится уже не вопрос «куда идти?», а вопрос «как реализовывать избранный курс?».

В среду, 9 марта, выступая в немецком бундестаге, Президент Виктор Ющенко в очередной раз обнародовал среднесрочный тактический ориентир Украины — завершение переговоров об ассоциации с ЕС до 2007 года. Подписание соответствующего соглашения об ассоциации может открыть для Украины путь к признанию статуса кандидата и со временем — к началу переговоров о членстве в ЕС.

Подобную схему можно считать идеальной — опыт постсоциалистических стран Центрально-Восточной Европы был именно таким: сначала подписывается соглашение об ассоциации с признанием за страной права стать членом ЕС, потом следуют подача страной заявки на членство в ЕС, признание ее кандидатом на членство в ЕС, проведение переговоров о вступлении и наконец — обретение полноправного членства.

Но украинский случай, имеющий собственную историю, отличается от этой схемы уже настолько, что ее механическое приложение представляется довольно проблематичным.

Прежде всего отношения между Украиной и ЕС уже базируются на подписанном в 1994 году Соглашении о партнерстве и сотрудничестве (СПС), на процентов 80—90 аналогичном Европейским соглашениям об ассоциации, заключенным ЕС со странами ЦВЕ в тот же период.

Различие в двух главных моментах. Первый: целью развития сотрудничества страны, которая заключала с ЕС Европейское соглашение, определялось обретение ею полноправного членства в ЕС. На это, соответственно, направлялись все практические механизмы и инструменты сотрудничества — как предусмотренные соглашением, так и постоянно возникающие, учитывая новые обстоятельства в осуществлении процесса расширения ЕС. Целью же сотрудничества государства, заключившего с Евросоюзом СПС, ставилось только его сближение с ЕС, поддержка политического диалога, торгово-экономического сотрудничества и т.д. — но не содействие обретению страной членства в ЕС с соответствующими последствиями этого для развития практических аспектов сотрудничества с ЕС.

Вторым важным аспектом, отличающим СПС от Европейских соглашений об ассоциации, является тип торговых отношений между сторонами соглашений. Идеология СПС предусматривала, что обе стороны соглашения, в сущности, — равные торговые партнеры. Поэтому между ними на двусторонней основе вводился режим наибольшего взаимного благоприятствования в торговле; предусматривалось, что в будущем стороны рассмотрят вопрос о создании между ними зоны свободной торговли, что также связывалось с вступлением страны, которая подписывала СПС, в ВТО. Но в практическом плане, учитывая нетарифные технические барьеры в торговле, товары из ЕС автоматически получали преимущество над украинскими; украинский экспорт в ЕС сегодня в большинстве своем охватывает продукцию металлургии, химической и текстильной промышленности.

Большинство стран ЦВЕ на момент заключения с ЕС Европейского соглашения уже были членами ВТО или даже имели соглашения с ЕС о ЗСТ. Ассоциация с ЕС и перспективы обретения полноправного членства позволили ЕС ввести так называемое асимметричное открытие рынков для своих будущих членов. То есть ЕС, считая эти страны более слабыми торговыми партнерами, учитывая политическую необходимость их торгово-экономической интеграции, делал односторонние уступки в торговом режиме с каждой из них. Например, если какая-то страна ЦВЕ вводила нулевую тарифную ставку относительно, условно говоря, 40% товарных позиций сельскохозяйственных товаров, производимых в ЕС, то ЕС делала подобное послабление для 60% или больше товарных позиций сельскохозяйственных товаров из этих стран. Благодаря этому, а также значительной помощи в адаптации этих стран к нормам и стандартам ЕС и, таким образом, устранении нетарифных технических ограничений в торговле, ЕС в скором времени стал главным торговым партнером для упомянутых стран.

Большинство других составляющих отношений между ЕС и будущими странами-членами становились уже производными, прежде всего, от зафиксированной в Европейских соглашениях политической готовности ЕС предоставить им членство.

Лучшим примером последствий такого политического решения для практического сотрудничества является, например, помощь, получаемая этими странами в процессе адаптации своего законодательства к законодательству ЕС.

Напомним, что положение по поводу адаптации законодательства к нормам ЕС содержится в СПС (в частности, ст.51). Однако в случае с Украиной механизм адаптации работает де-факто следующим образом: Еврокомиссия и ее представительство в Украине отслеживает, какие именно законодательные акты мешают или не оказывают содействие компаниям ЕС в ведении бизнеса в Украине. Согласно этому, украинской стороне советуют, какие законодательные акты должны быть изменены. То есть, если какой-то закон не отвечает нормам ЕС, однако не создает препятствий для компаний ЕС, то на него, скорее всего, не обратят внимания.

В случае же со странами, имеющими Европейские соглашения, происходит так называемая процедура скрининга законодательства, когда весь объем законодательства стран-кандидатов, относящегося к компетенции ЕС, последовательно проверяется на соответствие законодательству ЕС, на что выделяется соответствующая экспертная и финансовая помощь. Таким образом за пять—семь лет законодательство стран-кандидатов полностью было приведено в соответствие с законодательством ЕС, что сделало возможной их интеграцию во внутренний рынок и, наконец, вступление в ЕС.

Вряд ли можно даже сравнивать уровень адаптации украинского законодательства к достигнутому за то же время странами-кандидатами. Даже более: если со стороны ЕС сохранится нынешний подход к адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС и не будет использована процедура скрининга, можно легко предвидеть, что нашему государству понадобится в несколько раз больше времени на самостоятельное выполнение работы, которую страны-кандидаты выполнили с помощью эффективного механизма скрининга. То есть без скрининга и других подобных механизмов интеграция Украины во внутренний рынок ЕС является делом неблизкого будущего.

Еще одним важным элементом, определяющим сегодняшние отношения между Украиной и ЕС и который мы должны непременно учитывать, является Европейская политика соседства (ЕПС). После подписания 22 февраля 2005 года в Брюсселе Плана действий (ПД) Украина — ЕС значительная часть двустороннего сотрудничества, по крайней мере со стороны ЕС, регулируется именно ЕПС.

Несмотря на заявления еэсовских политиков о том, что ЕПС направлена на сближение расширенного Евросоюза и соседних стран, ЕПС, в сущности, как раз и является политикой недопущения следующей волны расширения ЕС и устранения с повестки дня или отсрочки вопроса вступления Украины в Европейский Союз.

По-видимому, не отбросив концепцию соседства с самого начала, как это сделала Россия, и проведя переговоры о Плане действий, Украина вынуждена в течение определенного периода сотрудничать с ЕС в рамках именно ЕПС. Желание ЕС закрепить место Украины в политике соседства и формализовать ее обязательства относительно Плана действий иногда приобретают довольно непривычные формы. Например, как отмечалось, документ был принят 22 февраля на заседании Совета по вопросам сотрудничества Украина — ЕС как рекомендация Совета в соответствии со статьей 85 СПС. Это обычная форма принятия решений этим двусторонним институтом, применяемая и раньше. Вместе с тем, в этом случае рекомендация Совета была оформлена в виде... международного договора — с переводом на все языки ЕС, на договорной бумаге ЕС, с официальными подписями представителей обеих сторон. Это серьезно противоречит существующим нормам и традициям сотрудничества, наконец — обычной логике, ведь ни одна рекомендация не может быть международным договором.

Интересно, что такая форма принятия Плана действий была предложена, кроме Украины, только Молдове, тоже пессимистически настроенной относительно ЕПС. Средиземноморским странам, с которыми также заключены Планы действий, ЕС такие формальности даже не предлагал — они все равно никуда от политики соседства не денутся...

В ПД есть положение о перспективе «нового усиленного соглашения» с ЕС. Украинская сторона настаивала на четком определении настоящего соглашения как Европейского соглашения об ассоциации, ЕС — на Соседском соглашении. Формулировка «новое усиленное соглашение» стала компромиссом.

В период до оранжевой революции такой компромисс воспринимался как достижение украинской дипломатии, однако сейчас выглядит так, что в заключении нового усиленного соглашения, даже в форме Европейского соглашения об ассоциации, становится более заинтересованным ЕС, нежели Украина.

Почему? Ответ прост — после оранжевой революции исчезли препятствия для подачи Украиной формальной заявки на обретение членства в ЕС. Поэтому идея нового соглашения — элегантная возможность для ЕС отодвинуть на несколько лет день, когда Украина может предоставить заявку на обретение членства.

Напомним, что СПС было подписано в июне 1994-го, а вступило в силу 1 марта 1998-го. То есть процесс ратификации СПС занял четыре года. Если новое усиленное соглашение между Украиной и ЕС будет подписано до завершения формального срока действия СПС и трехлетнего срока Плана действий — точнее, до весны 2008 года, вступление в силу нового соглашения из-за продолжительной процедуры ратификации будет возможно не раньше 2011 года — в лучшем случае. Разумеется, в период ратификации нового соглашения или в первые годы его функционирования ставить вопрос о еще больше продвинутом этапе отношений будет довольно сложно — придется снова доказывать, что Украина надлежащим образом выполняет это соглашение.

Так что логичен вопрос: нужно ли Украине расходовать несколько последующих лет на борьбу за заключение Европейского соглашения об ассоциации или лучше сразу, с 2008 года, сосредоточиться на лоббировании переговоров о членстве? Дать однозначный ответ непросто, учитывая серьезность и комплексность проблемы.

Напомним, что большинство новых стран — членов ЕС потратили на переговоры о вступлении по 6—7 лет, а период от предоставления заявки до обретения членства продолжался все 10 лет. Следовательно, вступление в силу в 2011 году или даже позже нового соглашения, на базе которого будет подаваться заявка о членстве, отодвинет время возможного обретения членства где-то на 2020 год... Вполне неплохой сценарий для евробюрократов, но устраивает ли он Украину?

И впрямь, так ли уж нам необходимо в нынешних условиях новое усиленное соглашение? Как здесь не вспомнить члена Европейской комиссии по вопросам внешних сношений и соседства Бениту Ферреро-Вальднер, которая, еще будучи министром иностранных дел Австрии, во время визита в Украину напомнила, что Австрия стала членом ЕС вообще без соглашения об ассоциации.

Анализ возможных вариантов реализации курса Украины на интеграцию в ЕС все больше подталкивает к выводу, что главную проблему двусторонних отношений — вопрос членства в ЕС — иначе, чем заявкой, не решить. Нужны внутриеэсовские дебаты, и пока мы не заставим ЕС их провести, эти дебаты не начнутся. Нужна заявка, условно говоря, создающая ситуацию, когда у всех игроков не будет иного выхода, нежели выложить карты на стол. И некоторым из стран—членов ЕС, которые сейчас прячутся за удобной ширмой ЕПС, придется или поддержать Киев, или открыто заявить о своей позиции, взять на себя ответственность за угрозу появления новых линий раздела в Европе, за «подножку» европейской интеграции Украины. В этом случае стоит вспомнить турецких политических лидеров, которые тех, кто выступал против членства Турции в ЕС, называли чуть ли не расистами и все-таки заставили всех европейских политиков каждый раз хорошенько думать, комментируя турецкий вопрос. И постепенно, шаг за шагом, несмотря на значительную оппозицию, Турция неустанно приближается к членству в Евросоюзе.

По-видимому, Украине тоже следует начать, возможно, тончайшую и амбициознейшую внешнеполитическую игру в своей новейшей истории, которая потребует действительно чрезвычайно высокого мастерства. Однако ее не следует бояться, ведь Украина займет в ней, по большому счету, беспроигрышную позицию. Она будет выступать в этой игре страной, реализовывающей европейские ценности, завершающей процесс объединения Европы. Ее оппоненты будут вынуждены выступать, в лучшем случае, с позиции европейских ретроградов.

Бесспорно, такая игра требует и политической консолидации, и мобилизации дипломатических средств, — но она того стоит...

Вопрос же зоны свободной торговли (ЗСТ), вообще, является отдельным комплексом проблем. Чтобы она как минимум не была убыточной, Украине следует сначала обеспечить значительный прогресс в приведении в соответствие собственных норм и стандартов с нормами и стандартами ЕС. Иначе, вследствие нетарифных ограничений, ЗСТ окажется движением товаров преимущественно в одну сторону... Другой составляющей является обеспечение асимметричного открытия рынков, как это было в случае со странами-кандидатами. Только техническая готовность и асимметричное открытие рынков сделают ЗСТ выгодной для украинской экономики. Вступление в ВТО позволит начать практическую работу по созданию ЗСТ, а ее результатом станет заключение отдельного соглашения между Украиной и ЕС о ЗСТ.

В таком случае, если на время завершения срока действия СПС и Плана действий в 2007—2008 годах Украина будет иметь положительное заключение по поводу своей заявки о членстве и значительно продвинется в вопросе ЗСТ или подпишет соответствующее соглашение о свободной торговле с ЕС, возникает вопрос — в чем же тогда вообще будет заключаться добавленная стоимость нового соглашения?

Стороны могут сразу же перейти к началу переговоров о членстве, которые будут продолжаться не менее 5—7 лет и завершение которых возможно уже при новой шестилетней финансовой перспективе ЕС (она начнется в 2013 году).

В этот период Украине придется уже руководствоваться требованиями ЕС по приведению в соответствие своей экономики, торговли, конкурентной политики, таможенного дела, охраны границ и других отраслей, подпадающих под компетенцию ЕС, к нормам Союза.

Соглашение об ассоциации важно, однако не является обязательным этапом отношений с ЕС для стран, стремящихся к обретению членства. Когда будет полностью выполнена программа сотрудничества и реформ, предусмотренных СПС и Планом действий, подписание в 2007—2008 годах стандартного Европейского соглашения об ассоциации будет означать, по большинству существенных параметров, задержку в реализации курса на интеграцию в ЕС. Если Украина в ближайшие три года докажет серьезность своих реформаторских намерений, возможно, целесообразнее лоббировать перенесение диалога с ЕС в плоскость переговоров о членстве — а не об ассоциации.