РЕГИОНАЛЬНЫЕ ГОНКИ - Политическая ситуация в Украине. Новости, обзоры, аналитика, эксклюзивы. - zn.ua

РЕГИОНАЛЬНЫЕ ГОНКИ

14 сентября, 2001, 00:00 Распечатать

Одним из важнейших признаков преобразований в государстве является региональная инициатива. Рег...

Елена Золотарева
Елена Золотарева

Одним из важнейших признаков преобразований в государстве является региональная инициатива. Региональная же политика Украины, частично заимствованная у СССР и ориентированная на работу с административно-территориальными единицами, не дает регионам возможности самовыражения. Термины «регион» и «область» не тождественны. В нынешних условиях у регионов нет экономических и политических перспектив. Если центр не институционализирует региональную активность, разрыв в темпах преобразований в регионах и в стране спровоцирует кризис отношений по линии «центр—регионы».

Контекст

 

Лидеры партий и блоков уже начали и будут продолжать далее переговоры с партийно незаангажированными руководителями облгосадминистраций на предмет поддержки своих партий и блоков на выборах. Смею утверждать, что в ходе этих переговоров партийные лидеры неизбежно столкнутся с желанием ряда областных руководителей иметь в новом составе парламента группы с областной идентификацией, как бы независимые от партий, в чьи фракции войдут их члены. Дело в том, что региональные элиты все меньше надежд возлагают на центральную власть, и готовы делегировать государству все меньше полномочий, если только не имеют в центральной власти собственное сильное представительство. Ответной же реакцией после выборов может стать желание партийных лидеров задушить проявления территориальной самостоятельности. Таким образом, отношения «центр—регионы» могут превратиться в конфликт. Основанием для обсуждения мною данной темы явился личный опыт работы в качестве предпринимателя, государственного чиновника, общественного деятеля, а затем и советника по энергетическим вопросам — деятельности, которая находится на стыке бизнеса и политики, а также на пересечении интересов региональных и столичной элит.

 

Регионы — новая действительность
в Украинском государстве

 

До сих пор в Украине под региональной политикой подразумевались отношения Киева и административно-территориальных единиц. Проблема в том, что области созданы еще в военно-ориентированном и планово-хозяйственном СССР. Кроме того, СССР имел определенную политику в области культуры, предполагавшую создание «заповедников» для самобытных нерусских культур и стирание культурных различий по всем просторам СССР вне культурных заповедников. С разрушением СССР региональная политика сразу свелась к управлению административно-территориальными единицами.

Между тем существуют несколько общепризнанных регионообразующих факторов — этнический (и в этом смысле исторический, языковой и религиозный), хозяйственно-экономический и географический. Эти факторы создают особые внутрирегиональные связи, позволяющие говорить о регионе как о социальной, экономической и исторической целостности. В Украине эти связи проходят преимущественно поверх внутриукраинских административных границ.

К примеру, рассмотрим западную часть Украины. Мы не можем не считаться с тем, что Западная Украина (Тернопольская, Львовская, Ивано-Франковская области) долгое время находилась в составе Австро-Венгрии, а затем Польши и других стран с преобладающей католической церковью. Ответом на такие частые столкновения с чужими и агрессивными культурами стало объединение населения западноукраинских областей вокруг собственной культуры и сохранение своей культурной самобытности. Малое число больших индустриальных проектов обусловило низкий уровень миграции населения на этой территории в бывшем СССР. Теперь культура и глубокая история национальной борьбы — главный актив этого региона, который дает его элите основание претендовать на участие в управлении страной.

В отличие от Западной Украины, в ряде восточных территорий Украины был создан мощный индустриальный комплекс, ориентированный на энергоемкое производство металла и тяжелое машиностроение, с параллельно развитой топливно-энергетической, транспортной и научной инфраструктурой. Сюда для работы на новых предприятиях съезжались люди со всего СССР. Естественно, что главным средством общения на востоке стал русский язык, а главной религией — православие. Центральная часть Украины сконцентрировалась на традиционном для нее сельскохозяйственном производстве, что определило способ жизни ее населения.

Далее, особая значимость региона и его элиты в бывшем СССР стала для местных элит основанием претендовать на непосредственное участие в управлении Украиной. Для примера рассмотрим Днепропетровск. Являясь центром космической и военной промышленности, имея соответствующий интеллектуальный ресурс и крупные предприятия ВПК, Днепропетровск был связан напрямую с Москвой. Днепропетровская элита была обязана мыслить в рамках не только отрасли, но и всей страны и ее внешних отношений. Это давало Днепропетровску возможность быть устойчивым поставщиком управленческих кадров для центра. После образования независимой Украины представители Днепропетровска направились в Киев, где их навыки и инициатива были востребованы, и в основном потеряли региональное самоопределение. Интенсивная миграция активных днепропетровских руководителей создала государственную элиту в столице, но ослабила ее возможности выйти на политическую арену как регионального субъекта.

Элита Донбасса имела иную судьбу. Во времена СССР Донбасс был в основном ориентирован на тяжелую и добывающую промышленность. Руководство Донбасса и его предприятий не входило в высший эшелон политической советской элиты. Зато его элита была ответственна за управление большим числом довольно крупных промышленных объектов. После распада СССР этот регион потерял целую сеть интегрированных производственных цепочек, особенно в машиностроении. Металлургия и энергетика стали основными источниками доходов Донбасса, главным образом Донецкой области. Местной элите пришлось сконцентрироваться на поиске экономических решений для восстановления еще недавно мощной экономики региона и окунуться в бизнес, заново складывать резервы региона в эффективное хозяйство. Зато сейчас предприятия Донецкой области дают почти четверть доходов госбюджета. Успех в стабилизации и укреплении экономики Донецка и области, а также новые требования региона к центру стали стимулом для самостоятельного участия в большой политике.

 

Проблема центра — отсутствие перспектив у регионов

 

Областное деление Украины в нынешнем виде является скорее наследством СССР, чем инструментом развития страны. Центр не видит регионов и не строит отношения с ними. А последние не видят ясных экономических и политических перспектив. Это ставит региональные элиты перед выбором: либо самим пробиваться к власти, либо ориентироваться не на Киев, а на другие, внешние центры влияния. Поэтому сохранение целостности Украины требует формирования целостной региональной политики.

Экономические инициативы областей неизбежно упираются в отставание центра в зоне его главной ответственности — создания общих благоприятных условий для предпринимательства. Государство является гораздо более сложной системой отношений и связей, чем область или регион. Поэтому инерционные процессы в государстве сильны, а запуск новых требует гораздо больших усилий и длительного времени. На местах преобразования происходят гораздо быстрее, и действия областных властей иногда оказываются более эффективными, чем действия центра. Об этом свидетельствуют хотя бы темпы роста экономики в отдельных областях, которые в несколько раз превышают темпы роста страны в целом.

В ситуации запаздывания со стороны центра областные элиты ведут себя по-разному. Одни ограничиваются ежегодными бюджетными торгами с центром. Другие пытаются компенсировать отставание центра за счет восстановления своей территории как целостного организма, способного адаптироваться к недостатку преобразований экономической среды в государстве в целом. То, что мы видим сегодня на примере Донецкой области, — это попытка представить областное хозяйство в виде корпорации, с тем чтобы осуществлять единое управление активами области и увеличивать финансовую эффективность области за счет единого стратегического менеджмента. Это первый шаг. Как правило, воссоздание корпорации требует интеграции активов, расположенных в других областях. Поэтому вторым шагом может явиться экономическое и политическое продвижение интересов быстро развивающегося региона на соседние территории. Третий шаг — определение направлений ориентации созданной региональной корпорации. Теперь региональная элита должна выстроить самостоятельную политику в отношении внешних факторов и связей региона.

Усиление политической активности регионов связано с их быстрым экономическим ростом. В условиях становления государства политическая активность регионов, равно как и экономическая, неизбежно будет упираться в запаздывание центра, только уже не в экономической, а в политико-правовой сфере. Отсутствие в государстве властных институтов, как-то верхняя, региональная, палата парламента, с прямым участием региональных элит, ставит политические инициативы регионов «вне закона». Всеукраинские политические партии же ведут диалог только с административными элитами областей и только дважды в пять лет — накануне парламентских выборов и накануне выборов Президента. Причем оба раза диалог не заходит дальше обсуждения условий поддержки партий и кандидатов на выборах в пределах областей. Партии также не стимулируют самоорганизацию регионов. Лидеры партий, в большинстве своем слабых организационно и финансово, имеют основания опасаться, что региональная элита поглотит партию либо разрушит ее. В результате самостоятельное политическое действие той или иной региональной элиты воспринимается многими политиками и наблюдателями как агрессивный шаг и ведет к противостоянию столичной и региональной элит, а также к осложнению межрегиональных отношений внутри страны. Отсюда мифы о региональных кланах и множество «страшилок» в СМИ по поводу политической активности вначале днепропетровской элиты, а затем донецкой. Не встречая лояльности внутри страны, региональные элиты вынуждены усиливать свое влияние за счет внешних связей, например связей с Россией, США, Западной Европой, Турцией. Это, в свою очередь, подрывает авторитет и влиятельность официального Киева в регионах.

 

Излишнее самоограничение регионов — проблема для новой региональной политики

 

Первая проблема, как это ни странно, — отсутствие проявленных региональных интересов, которые могли бы быть представлены центру. Это обусловлено лояльностью регионов к центру и традиционными представлениями о системе принятия решений в государстве. Яркий пример — украинский опыт межбюджетных отношений. Вот уже несколько лет руководство областей сводит вопрос межбюджетных отношений и бюджетного планирования лишь к дележу средств на ближайший год. Ни одна область не обсуждает вопросы планирования своего бюджета хотя бы на три-пять лет. Это происходит несмотря на общий упадок таких важных сфер социальной жизни, как образование, здравоохранение, коммунальная инфраструктура.

Другая проблема, также свидетельствующая о лояльности региональных элит к центру, заключается в их так называемом «регионализме». Они не высказывают свою позицию по общенациональным проблемам и интересам, стараясь согласовывать с центром свои публичные шаги. Какую позицию региональные элиты будут иметь в области тарифной политики, налоговой реформы, энергетической политики страны? Какова будет их политика в области образования, конституционной реформы, защиты внутреннего капитала? Можно задать еще много подобных вопросов. Отсутствие ясных ответов стимулирует опасливое отношение к политической активности регионов, а от опасливого отношения до враждебного — рукой подать.

 

Направления региональной политики — создание регионов
и их кооперация

 

Для продолжения реформ необходима инициатива регионов. Но она не может появиться без ясности приоритетов государственного строительства. Здесь видятся два важнейших вопроса.

Институционализация региональных элит на уровне центральной власти или дальнейшее игнорирование политической инициативы областей и регионов? Процесс активизации областных-региональных элит только начинается. Очевидной, на мой взгляд, является необходимость создать конституционные возможности для прямого участия регионов в управлении процессами в государстве. Таким шансом является создание верхней палаты парламента, внедрение которой уже одобрено на всеукраинском референдуме. Создание специальных институтов власти, предусматривающее прямое и открытое участие в их работе региональных элит, даст выход политической активности регионов, а региональным элитам навяжет ответственность за будущее всей страны. В противном случае региональные элиты, будучи обреченными на «подпольную» деятельность, станут добиваться скрытых квот в партийных избирательных списках и ангажировать в свои ряды отдельных представителей центральной исполнительной власти. А наблюдатели будут называть региональные элиты «кланами», подчеркивая их пребывание вне закона.

Решительная интеграция в мировое хозяйство или продолжение политики протекционизма и государственной поддержки традиционной структуры промышленности? И то, и другое решение связано с издержками для украинских предприятий. Например, действие в Украине налогового эксперимента в горно-металлургическом комплексе делает украинский металл привлекательным по цене для внешних потребителей и обеспечивает значительный рост в этом секторе экономики страны. Однако сейчас налоговые льготы обернулись частичной блокадой украинских металлургов со стороны стран — важнейших рынков. Вступление Украины в ВТО потребует отказа от налоговых льгот для ГМК, но снимет ограничения для поставок украинского металла на внешний рынок. При этом следует отметить, что нынешнее положение дел, когда государство продолжает эксплуатировать советскую структуру хозяйства и питать свой бюджет и экономику скудными внутренними поступлениями, не может устраивать неиндустриальные области, чья экономика не нашла возможностей включиться в экспортную деятельность. Сейчас эти области, в частности, весь Западный регион, задыхаются без новых экономических проектов. А принести новые проекты может только интеграция в мировое хозяйство и привлечение реальных инвестиций.

Создание регионов — первая задача собственно региональной политики центра. При этом введение в обиход новых представлений о регионе и регионализации Украины не обязательно означает пересмотр административно-территориальных границ, хотя и предполагает их критический анализ. Далее, государству необходимо определить свое место в собственных отношениях с регионами и в межрегиональных отношениях. Средством для этого являются проекты и программы сотрудничества различных регионов между собой и с центром, а также программы регионального развития, финансируемые центром. Ведь создать регионы мало. Нужно еще сделать так, чтобы процесс регионализации не воспринимался элитами как распад страны на части. Мы должны учитывать, что существует конкуренция внешних сил за управление региональными активами Украины. Киев является лишь одним из участников этой конкуренции, и неправильные шаги по регионализации могут резко ограничить юрисдикцию Украинского государства над частями своей территории.

Следующее направление — организация конкуренции регионов. С одной стороны, это предполагает для государства роль арбитра в экономических и политических отношениях регионов. С другой стороны, центр должен проектировать линии межрегиональной конкуренции. Прежде всего речь идет о конкуренции за средства на развитие, специальную государственную поддержку. Это будет стимулировать региональные элиты к самоорганизации и повышению эффективности управления.

Еще одна зона ответственности центра — содействие регионам в выборе социальных и экономических перспектив. Центр должен подстраховать регионы в функции территориального планирования, и в рамках этой задачи организовать обсуждение с регионами их будущего. Пока никто не ставит и не отвечает на вопрос о том, что будет происходить в той или иной области через пять, десять, тридцать лет. Какая перспектива у территорий? Крайние либералы могут немедленно сказать: «незачем государству об этом думать! Нужно открыть границы для мирового капитала, а уж он решит, что будет на этих территориях». Но капитал может решить по-разному. Ведь на интуитивном уровне мы соглашаемся с тем, что нельзя превращать Украину в склад ядерных отходов и место дислокации вредных производств Европы и мира. В основе этих интуитивных ощущений лежат некоторые ценности, например ценность земли, существующая помимо ее рыночной стоимости, ценность полезных ископаемых как стратегического запаса, помимо их текущей рыночной стоимости. Совместная задача центра и регионов — создать образ будущего отдельных территорий, учитывая их демографические тенденции, природный ландшафт и климат, анализ производственных ориентаций.

Кроме того, регионы неизбежно столкнутся с трудностями при планировании бюджета, транспортной инфраструктуры, при разработке образовательных проектов. Центральная власть должна быть готова помочь регионам в этих вопросах.

Предмет региональной политики для регионов — это самоорганизация элит и инициатива. Чтобы стать значимым субъектом коммуникации, нынешние областные элиты в представлениях должны восстановить регион как объект своего управления и начать мыслить этот регион, проводя экспертизу ситуации в нем (ситуация в регионе будет безусловно отличной от известной ситуации в области), фиксируя проблемы и определяя направления и инструментарий работы. Практика такого подхода к своим регионам имеется в Днепропетровске, в Донецке, в Запорожье, в Харькове, в Одессе и во многих других территориях. Этот опыт является неоценимым материалом для конструирования общей экономической стратегии и политики развития государства, для выбора приоритетов правового развития, для формирования государственной идеологии. Отказ от опыта и инициативы регионов означает недальновидность государственной системы управления и ведет к разобщению регионов и их попыткам решать свои проблемы без учета общенациональных интересов.

Оставайтесь в курсе последних событий! Подписывайтесь на наш канал в Telegram
Заметили ошибку?
Пожалуйста, выделите ее мышкой и нажмите Ctrl+Enter
Добавить комментарий
Осталось символов: 2000
Авторизуйтесь, чтобы иметь возможность комментировать материалы
Всего комментариев: 0
Выпуск №15, 21 апреля-27 апреля Архив номеров | Содержание номера < >
Вам также будет интересно