Поддержать
Опасения в отношении местных бюджетов, высказанные в статье Оксаны Продан и Александра Слобожана, раскрывают более широкую проблему: децентрализация не приобрела устойчивый характер. Угроза скатиться к централизации, даже к авторитаризму, более чем реальна, о чем свидетельствует хотя бы введение в городе Чернигове, удаленном от зоны боевых действий, военной администрации. Которая так и не выполнила свою основную функцию —— поскольку не запретила проведение важного, но потенциально опасного мероприятия волонтеров.
Необходимые законодательные акты для устойчивого развития местного самоуправления не приняты. Формирование новой пространственной основы местного самоуправления и территориальной организации не подкреплено законодательным регулированием административно-территориального устройства. Система обратной связи между полномочиями и ответственностью органов местного самоуправления не создана из-за промедления с принятием законопроекта №4298, которым вводится формализованный государственный контроль над законностью деятельности местного самоуправления. И, наконец, самый существенный шаг в реформе — фискальная децентрализация — оказался под угрозой ревизии.
Что не так с позицией АГУ?
Полностью разделяя беспокойство руководителей исполнительной дирекции Ассоциации городов Украины (АГУ) в отношении намерений направить поступления от налога на доходы физических лиц (НДФЛ) с военнослужащих в государственный бюджет, стоит уточнить определенные позиции. В первую очередь несколько некорректно в сравнительной диаграмме приводить расходы, прямо не связанные с оборонными.
Проблема тех же тарифов не возникла во время войны, — для компенсации разницы в тарифах государство уже закрепило за местными бюджетами дополнительные 4% НДФЛ. Опять же, остатки средств на конец 2022 года не были списаны в государственный бюджет, а стали финансовым ресурсом 2023-го. И, наконец, финансирование делегированных полномочий является главным полномочием местного самоуправления, ради которого государство закрепило за местными бюджетами 60% НДФЛ для городских, сельских, поселковых бюджетов и 15% НДФЛ и 10% налога на прибыль для областных.
То есть общенациональные налоги были закреплены в 2014 году для балансирования именно делегированных полномочий. Поэтому некорректно поднимать вопрос, куда государство потратило остатки долей НДФЛ, который априори является не местным, а именно государственным налогом. В конце концов, будем толерантны к тому, что авторы статьи «не заметили» 15% НДФЛ, зачисляемых в областные бюджеты.
Как вообще возникла проблема с военным НДФЛ?
На это в статье ответа нет. На самом деле это — следствие нормы Налогового кодекса, предусматривающей зачисление НДФЛ по месту регистрации предприятия или расположения обособленных подразделений. Это создает огромные диспропорции между бюджетами — более чем в три раза даже после выравнивания, что неприемлемо для европейской практики. Так, в Горской громаде, где расположен аэропорт Борисполь, доходы от НДФЛ в 15 раз выше среднего уровня в Украине до войны. Конечно, в этом заслуг жителей громады нет, просто во время формирования нового админтеррустройства она была пролоббирована, хотя методология предусматривала отнесение территории аэропорта к Бориспольской громаде.
НДФЛ с военных составляет уже треть поступлений этого налога, поэтому место регистрации/дислокации воинской части становится золотым дном для соответствующей громады. Отсюда нашумевшие расходы на стадионы и мостовые. Потому что местные руководители знают: другой возможности подремонтировать социальную и инженерную инфраструктуру не будет. Особенно, если сосед уговорит руководство такой части передислоцироваться и перерегистрироваться у себя.
В следующем году, конечно, наступит финансовый коллапс в бюджете, потому что доходы текущего года войдут в базы следующего, соответственно Минфин предусмотрит изъятие средств из «богатой» громады, у которой на самом деле не будет возможности даже покрыть обязательные расходы в случае перерегистрации воинской части. Поэтому Минфин и предложил изъять весь «военный» НДФЛ в государственный бюджет.
Но это противоречит принципу целостности бюджетной и налоговой систем, поскольку НДФЛ с военнослужащих по своей природе ничем не отличается от такого же налога на доходы представителей других профессий. И это будет плохим примером, поскольку огромные дисбалансы есть также в НДФЛ, который взимается с государственных монополий — НАК «Нафтогаз України», «Укрпошти», «Укрзалізниці», — и зачисляется по месту их регистрации в Киеве. Снова передергивание в статье — в бюджет Киева зачисляется НДФЛ не только с киевлян, а фактически с жителей всей Украины.
Каким может быть решение проблемы?
Решение простое и апробированное в ЕС — зачислять этот налог по месту проживания или регистрации физического лица — налогоплательщика. Прежде всего это соответствует природе этого налога, где плательщиком является именно физическое лицо, а работодатель лишь выполняет функции налогового агента. Поступления налога в таком случае будут планомерными и хорошо прогнозируемыми. Вместе с тем диспропорции будут невысокими даже до финансового выравнивания. Это справедливо, поскольку физическое лицо получает социальные услуги в целом именно по месту проживания, а не работы.
Опять же решается проблема голосования внутренне перемещенных лиц — человек будет платить свой НДФЛ в бюджет громады, где фактически проживает, что создает прямую связь между избирателем и властью. Технически реализовать эту идею довольно просто — добавить еще одну колонку в налоговом отчете с указанием кода громады — места регистрации (декларации) плательщика. С учетом того, что информация об индивидуальном коде уже есть в отчете (поскольку используется для учета взносов на пенсионное обеспечение), упреки некоторых чиновников из ГНА, что это сложно сделать, следует относить к их прирожденной лени и нежеланию что-либо менять.
Позиция Киева как препятствие продолжению реформы
Якобы все просто, но против будет… Киев, который сейчас сказочно богат, о чем свидетельствуют хотя бы скандалы с барабанами и овощерезками для бомбоубежищ, которые должны были финансироваться из городского бюджета, потому что районных в городе Киеве бюджетов нет. Вместе с тем его бюджет объективно теряет, поскольку в нем зарегистрированы все предприятия-монополисты и ряд больших предприятий, ведущих деятельность по всей Украине. А поскольку АГУ традиционно возглавляет глава Киевской городской государственной администрации, по совместительству — киевский городской голова, ассоциация ожидаемо будет против таких изменений.
Как аргумент высказывается мнение, что в таком случае мэр не будет заинтересован в привлечении предприятий на территорию громады. Действительность несколько иная — бизнес идет туда, где лучше ситуация с логистикой и рабочей силой. Больше всего инвестиций наблюдалось с 2008-го по 2013 год, когда формула выравнивания вообще не стимулировала увеличение доходов от НДФЛ. Опять же, в соседней Польше, где сохраняется приток инвестиций, налог на доходы граждан платят именно по месту проживания человека, но мэр гмины никогда не отказывает в создании предприятия под предлогом, что на таком производстве будут работать жители других гмин. Потому что главная задача местного руководства — обеспечить занятость своих жителей и, соответственно, социальный покой и уровень благосостояния. Такая позиция отвечает политике сплоченности, доминирующей в ЕС, к которому мы хотим присоединиться.
Что еще важно для фискальной реформы?
Кроме изменения порядка зачисления НДФЛ, нужно выполнить ряд других задач, улучшающих местные финансы и делающие фискальную реформу необратимой. Прежде всего это изменения в формуле выравнивания, предусматривающие:
- переход к исключительно горизонтальному выравниванию, когда объем средств, изъятых из богатых местных бюджетов, соответствует объему дотаций для бедных. Такая практика, применяемая в некоторых странах ЕС, дает возможность прекратить разговоры о том, что средства забирают в государственный бюджет. Это дотация солидарности, когда богатые делятся с бедными, а Минфин является лишь посредником, осуществляющим расчеты таких трансфертов;
- включение в формулу выравнивания единого налога третьей группы, который по сути заменяет НДФЛ и налог на прибыль и потому не является местным налогом;
- перечисление налога на прибыль в государственный бюджет как нестабильного и уменьшающегося из года в год;
- включение в формулу выравнивания бюджет города Киева. Это даст возможность прекратить инсинуации о том, что «всем дают 60% НДФЛ, а Киеву — только 40%», вместе с тем замалчивая то, что из бюджета Киева не изымают средства в порядке реверсной дотации, как с других городов. Конечно, надо наконец определиться относительно статуса Киева в системе административно-территориального устройства. Если это громада—район, что соответствует, например, статусу Парижа, то в его бюджет должны перечисляться 60% НДФЛ, если громада— район—регион, то 75%. И выравнивание может осуществляться отдельно как для громады, так и для региона.
Также нужно реформировать местные налоги и сборы, отменив льготы, предоставленные государством. Этим мы приблизим бюджетную систему к принятой в ЕС, где местные налоги являются основными в местных бюджетах.
Необходимо наконец поставить точку в вопросе определения доли НДФЛ, которая закрепляется за местными бюджетами. Для этого нужно провести инвентаризацию делегированных полномочий, отделив их от государственных и собственных, рассчитать их стоимость и таким способом определить процент НДФЛ, необходимый для балансирования объема этих расходов на национальном уровне.
Что мешает сделать взвешенный шаг?
Но на сегодняшний день ни Минфин, ни АГУ, похоже, не готовы договориться о таком расчете. Обе стороны полагаются на применение политических, а не концептуально обоснованных методов. Первые апеллируют к тому, что местные бюджеты роскошествуют во время войны, поэтому нужно забрать часть доходов в государственный бюджет. Вторая сторона указывает на ряд социальных программ, которые государство сбросило на местные бюджеты без надлежащей финансовой компенсации.
И, наконец, о нашумевшем законопроекте № 9559-д, который должен позволить муниципалитетам легально тратить деньги на оборону. По сути это констатация факта, что государство неспособно выполнять одну из своих основных функций — оборону. Это также противоречит Европейской хартии местного самоуправления, определяющей местное самоуправление как право и способность местной власти решать вопрос местного, а не общегосударственного значения. Наконец, если кто-то считает, что вследствие этого улучшатся поставки в ВСУ, то это совсем не очевидно.
Одно дело — покупать китайские «Мавики» для ТрО, другое — осуществлять процедуры публичных закупок, соблюдая все требования секретности. Реально к местной власти обратится Министерство обороны с разнарядкой перечислить средства на его счет. Разрешено — значит, обязательно. В любом случае средства из местных бюджетов будут изъяты добровольно-принудительно.
Альтернатива предложена. Хватит ли мудрости у центральной и местной политических элит сесть за стол переговоров, или же и в дальнейшем будет работать принцип «сильному договоренности не нужны», — покажет время. Но не нужно постоянно апеллировать к войне — продуманные решения, как показывает опыт, приближают нас к победе быстрее популистских, но разрушительны как для местного самоуправления, так и для государства в целом.
Следить в Телеграмме
Войти с помощью Facebook
Войти с помощью Twitter
Войти с помощью Google