О судебной реформе без иллюзий

Никто не отрицает, что только тогда будет обеспечено гармоничное развитие человека в стране, гарантированы его конституционные права и общечеловеческие ценности, когда будут существовать справедливые суды. Нет правосудия — нет ничего. Со времени провозглашения независимости реформирование судебно-правовой системы Украины стало одним из приоритетов государства. Но проблему «заговорили».

На страницах «ЗН» неоднократно пытались составить хронологию новейших эпохальных изменений для судебно-правовой системы. Главным достижением этих изменений, сколько бы упреков они ни вызывали, было кардинальное изменение идеологических устоев правовой системы страны, главным ориентиром должны были стать защита прав, свобод и законных интересов человека. Эта история увенчалась принятием Конституции Украины, созданием конституционной, административной юстиции, существенным обновлением законодательства, в том числе процессуального.

Впрочем, есть другая хронология судебно-правовой реформы, начатая еще в 1992 году. Вдумайтесь: 18 лет украинская власть потеряла только на разговоры, дискуссии, разработку новых концепций судебно-правовой реформы, воплотить которые в полной мере до сих пор не удалось! Для соседних прибалтийских стран таким двигателем стало поступление в Совет Европы. Теперь они в Евросоюзе. А с Украины, в частности и из-за этого вопроса, мониторинг Советом Европы с 1995 года до сих пор не снят.

Сегодня, как и в начале процесса, страна остается с прежним набором проблем, последствием которых является катастрофически низкий уровень доверия общества к судебной власти. Можем ли мы и далее позволять себе такую роскошь — медлить?

Сейчас в стране сложилась уникальная ситуация: есть политическая воля к завершению реформ, есть возможность свободной профессиональной дискуссии, есть коалиция. К участию в деятельности рабочей группы по проведению судебной реформы при президенте Украины привлечены ведущие юристы, впервые страну не разрывают в клочья политические разногласия. Если не воспользоваться этим шансом сейчас, его может никогда больше не быть.

Прежде всего речь идет о возможности внесения фундаментальных изменений в Закон «О судоустройстве» — по вопросам специализации судов всех звеньев, создание Высшего уголовного и Высшего гражданского судов, определения функций Верховного суда Украины и многого другого. Несмотря на всю сложность задач, стоящих перед рабочей группой по проведению судебной реформы, сейчас представилась замечательная возможность их решить и завершить процесс унификации законодательства и принятых уже в первом чтении новых редакций закона «О судоустройстве и статусе судей». Цель этого процесса состоит в создании эффективной и понятной гражданам страны и международному сообществу системы судов и правосудия, законодательном закреплении принципов независимости судебной системы и создании действующего механизма для ее сдерживаний и противовесов. А первым и основным критерием должна быть доступность правосудия. Тогда, собственно, деятельность судебной системы станет индикатором оценки эффективности власти в целом.

История судебно-правовой реформы нашей страны, к сожалению, стала историей борьбы политиков за влияние на судей, в чем значительную и не лучшую роль сыграли теоретики от права. Они являются постоянным раздражителем для системы в целом: не слишком разбираясь в практике, бросают в массы определенные тезисы, которые сбивают с толку и судей, и граждан, ищущих справедливости в судах. Это одна из причин дисбаланса в работе основных институтов судебно-правовой системы страны.

Не исключено, что реформа станет результатом компромисса — такова уж особенность нашего сообщества. Но я категорически против того, чтобы первую скрипку в этом процессе играли политики. Потому что, будем честными, их цель — сохранить за собой влияние на суды и судей. Только те, кто не имеет отношения к работе в системе правосудия, не чувствовал веса и ответственности судейской мантии, провозглашения решения именем Украины, говоря о внутреннем видении проблемы судебно-правовой реформы, считают, что доступ к правосудию определяется структурой судов или тем, кто будет назначать судей на административные должности. Губительная ошибка. Эффективность и непредвзятость правосудия определяет прежде всего процесс.

Назрела необходимость ревизии технологии осуществления правосудия — пути от обращения в суд до результата, шаг за шагом, чтобы выйти на оптимальный вариант действенных, быстрых, понятных и доступных процедур, соблюдение которых должно гарантировать человеку реализацию права на обращение в суд и установление истины. Логика детализации процессуальных процедур в законе в предыдущие годы ставила своей целью сделать невозможным нарушения со стороны судьи, но это обернулось продлением сроков рассмотрения дел, осложнением судебных процедур, а следовательно — и уменьшением доступности правосудия для гражданина.

Упрощая процесс, можем обострить проблемы, которые все годы независимости были на устах граждан и политиков: нарушение судьями присяги, участие в коррупционных действиях, в экономическом и политическом рейдерстве. Когда принимали Конституцию, говорили, что только абсолютная независимость даст возможность судье быть справедливым и действовать в пределах действующего законодательства. К сожалению, принципы независимости не стали лакмусовой бумажкой качества работы судебной системы. Вспомню только недавние громкие процессы, со временем получившие название так называемых рейдерских дел. Ведь здесь, в Высшем совете юстиции, лучше всего отображаются все достижения и проблемы правосудия. Пиком обращений в Высший совет юстиции с жалобами на действия судей по этим вопросам стали 2006—2007 годы. Речь шла о таких мощных предприятиях, как АСК «Укрречфлот», ОАО «Киевгорнефтепродукт», ОАО «Херсонские комбайны», ЗАО «ДОПСОК», ОАО «Просянский ГЗК», ОАО «Днепроспецсталь», ОАО «Терминал», КП «Центральный рынок» г. Днепропетровска, ООО НПП «Сатурн», ОАО «Днепрофарм», ФФ «Дарница», Одесский припортовый завод, МПО «Орион», ТВЦ «Кировский», ОАО «КВАЗАР» и многие другие. Тогда председателем Высшего совета юстиции и зампредом для проведения проверок относительно нарушения судьями действующего законодательства при рассмотрении дел защиты корпоративных прав было дано 556 поручений относительно 828 судей. По результатам проверок внесено 39 предложений об увольнении судей с должности за нарушение присяги. В 16 случаях удалось доказать нарушение законодательства, допущенного судьями во время рассмотрения таких дел.

Считаем, что именно благодаря решительным действиям Высшего совета юстиции в значительной степени удалось притормозить этот процесс рейдерства, в частности и попытки так называемого политического рейдерства, когда судьи, вынося решения в пользу одной из сторон дела, шли на сознательное нарушение правила юрисдикции судов. Такие обращения есть и сейчас. На ближайшем заседании будет рассмотрено мое предложение о внесении представления об увольнении с должности судьи, вынесшего постановление об обеспечении иска, которым было остановлено действие постановления Кабинета министров Украины. За 18 дней действия этого постановления, пока судья был «на больничном», государству причинен ущерб более чем на 100 млн. грн.! ВСЮ не оценивает, брал ли судья участие в заговоре, какой была его роль в так называемой рейдерской атаке, — это компетенция других уполномоченных органов. Но если в действиях судьи будет доказано нарушение присяги, то ВСЮ займет принципиальную позицию: внесет представление об увольнении такого судьи. К сожалению, по действующему законодательству увольнение судьи за нарушение присяги не влечет пересмотра тех его решений, постановлений и приговоров, которые стали основанием для того, чтобы сделать вывод ВСЮ о нарушении присяги.

Это только пример в подтверждение необходимости законодательных изменений. Но важно не наделать новых ошибок. Снова звучат предложения создать суды четырех видов юрисдикции (гражданской, уголовной, административной и хозяйственной) с первого звена. Этого делать нельзя, чтобы не ухудшить уровень правосудия. Как это будет реализовано на уровне суда первого звена — в среднестатистическом районном суде, в котором чаще всего работают три судьи? Как он будет решать вопрос хозяйственной или административной юрисдикции? Кстати, и сейчас большинство жалоб, поступающих в Высший совет юстиции, касаются нарушений при рассмотрении дел о защите корпоративных прав и прав собственности.

В этом контексте еще более важной становится роль ВСЮ. Речь идет о необходимости повышения эффективности его деятельности по формированию высокопрофессионального судейского корпуса, в том числе усовершенствовании процедуры отбора кандидатов на должность судьи, обеспечении ее прозрачности, в частности путем привлечения к этому процессу представителей СМИ, органов государственной власти и органов местного самоуправления. Речь идет и о необходимости более глубокого изучения профессиональной деятельности кандидатов на должность судьи, их финансового и имущественного состояния, возможной причастности к нарушению требований закона, к предпринимательской деятельности.

Речь идет также о необходимости усиления ответственности судей за нарушение присяги. В частности за принятие неправосудных решений вследствие влияния, в частности политического. Наша задача — обеспечить более оперативное и бескомпромиссное реагирование на факты нарушений со стороны судей. ВСЮ — единственный орган государства, способный противодействовать нарушениям судьями присяги.

Необходимо определиться с моделью Высшего совета юстиции, которую мы хотим в будущем создать в Украине. Условно такие институты европейских стран можно поделить на «сильные» и «слабые». Отечественный ВСЮ не только имеет ограниченные функции по сравнению с аналогичными органами в других странах, но и не может реализовать часть их из-за несовершенства профильного закона. Поэтому реформирование ВСЮ должно коснуться прежде всего усовершенствования процедур.

Уже подготовлен соответствующий пакет предложений. Прежде всего речь идет о необходимости усовершенствования процедуры отбора судейских кадров путем введения обязательной специализированной учебной подготовки к работе судьи, повышения возрастного ценза для кандидатов в судьи до 30—35 лет, введения процедуры конкурса на должность и т.п.

Мы предлагаем сделать процесс отбора кадров на судейские должности максимально открытым. Например, обязать квалификационную комиссию судей публиковать в средствах массовой информации биографические данные кандидата на должность судьи, проводить открытое общественное обсуждение кандидата на должность судьи. Считаем, что решение квалификационной комиссии судей об отказе рекомендовать кандидата для назначения на должность судьи должно быть обжаловано в ВСЮ.

С другой стороны, для улучшения эффективности работы членов ВСЮ предлагается введение в ее состав института судебных инспекторов. Его назначение — обеспечивать деятельность ВСЮ, помогать в работе ее членам. Ведь члены Совета очень загружены и часто не имеют возможности оперативно отреагировать на нарушение.

В соответствии со статистическими данными, за 12 лет членам Высшего совета юстиции дано 1669 поручений относительно 2703 судей и трех работников прокуратуры для проведения проверки сведений. Институт судебных инспекторов поможет членам Совета более оперативно реагировать на обращение граждан. Считаем, что инспекторами могут быть юристы со стажем работы на должности судьи или прокурора не менее десяти лет. Как только будут созданы действующий механизм и структура, способная реагировать на обращение граждан оперативно и в пределах закона, — общество сразу почувствует результативность работы Высшего совета юстиции.

Еще один важный вопрос — кто имеет право назначать судей на административные должности? Об этом по окончании действия переходных положений Конституции не прекращается яростная дискуссия. Хотя сама проблема выдумана политиками. Положить конец дискуссиям очень просто — нужно сделать должность председателя суда непривлекательной. Председатель суда не должен иметь никаких рычагов влияния на судью.

Проблема влияния председателя суда на судей слишком серьезная. Механизмов влияния руководителя суда на судью много: вмешательство в распределение дел, подача характеристик судьи при внесении представления на назначение бессрочно, на административную должность, на получение класса судьи. От председателя суда зависят вопросы премирования, награждения, обеспечения жильем. Полномочия председателя суда и его заместителя следовало бы ограничить представительством суда и обеспечением функционирования суда как государственного учреждения. Вопрос материального обеспечения и поощрения судей следовало бы передать органам судейского самоуправления. А пребывание лица на должности ограничить двумя сроками.

ВСЮ должен иметь право внесения представления об увольнении судьи с административной должности. Такая процедура должна быть прозрачной, быстрой и простой. Считаю, что правом обращения в ВСЮ по такому вопросу надо наделить председателя Верховного суда Украины, Совет судей Украины, председателей высших специализированных судов и совета судей специализированных судов относительно председателей и заместителей председателей соответствующих специализированных судов и членов Высшего совета юстиции. Основаниями для инициирования перед Высшим советом юстиции вопроса о внесении представления об увольнении судьи с административной должности должно быть нарушение председателем, зампредом суда прав граждан, в частности доступа к правосудию. То есть речь идет о невыполнении должностных обязанностей, установленных для соответствующей административной должности, а также совершении коррупционных действий.

Продолжается дискуссия относительно принципа формирования ВСЮ с учетом рекомендации Общего экспертного заключения относительно проекта закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» Европейской комиссии «За демократию через право» (Венецианская комиссия) за март нынешнего года. Эксперты напоминают нам о выводах отчета Международной ассоциации судей «Роль и функции высших советов юстиции или аналогичных органов в организации и управлении национальных судебных систем» (Вена, 2003 г.), в которых подчеркивается важность того, чтобы ВСЮ или аналогичный орган были наделены большей независимостью и автономией от других государственных органов, а также необходимость того, чтобы в составе Высшего совета юстиции или подобного органа большинство составляли судьи. Такие судьи должны избираться самими судьями или входить в состав совета по должности, они не должны добираться правительством или парламентом.

Хочу заметить, что международные экспертные институты не столь категоричны относительно формирования таких органов. В подтверждение своих слов могу обратиться к рекомендации Комитета министров Совета Европы №(94)12 «Независимость, действенность и роль судей», в которых было указано, что когда «Конституция, законодательство или традиции позволяют правительству принимать участие в назначении судей, то необходимы гарантии того, чтобы на такие процедуры назначения не влияли мотивы, которые не связаны с объективными критериями. Гарантами этого могут быть, например: специальный независимый и компетентный орган, от которого правительство получает советы и воплощает их в жизнь, или право лица подавать в независимый орган апелляцию с целью обжалования этого решения». По такой логике Украина построила свою систему назначения и увольнения судей, приняв в свое время во внимание наилучшие рекомендации европейских экспертов.

Сейчас в составе ВСЮ — восемь судей: кто-то в отставке, кто-то действующий. По европейским законодательным нормам, прокуроры входят в состав судебной системы. Если принять во внимание, что в составе ВСЮ есть три прокурора, то судейское представительство в составе ВСЮ будет составлять 11 человек. Так, в Украине прокуратура, по Конституции, является отдельным правовым институтом. А, например, во Франции она входит в судебную систему. Там судьи и прокуроры составляют большинство в Высшем совете магистратуры (органа, похожего по функциям на ВСЮ). Напомню также, что к полномочиям Высшего совета юстиции относится принятие решений, касающихся нарушений прокурорами требований относительно несовместимости, рассмотрение жалоб на решения о привлечении к дисциплинарной ответственности прокуроров. Споров с Венецианской комиссией о судейском представительстве как будто нет. В рекомендациях указано, что и назначать судей в ВСЮ должны судьи. Мы считаем, что это несущественно, поскольку член ВСЮ не подотчетен органу, делегировавшему ему полномочия, и независим от него. Следовательно, нет принципиального значения, кто именно делегировал к нам судью.

Откровенно говоря, судейское доминирование в количественном составе ВСЮ — опасно. Хотя в Европе уровень коррумпированности судов значительно ниже, чем в Украине, но и там судей-нарушителей часто не могут привлечь к ответственности. После серии подобного рода публичных скандалов политическая власть во Франции решила провести системные изменения.

Сейчас состав ВСЮ в Украине позволяет успешно бороться с корпоративным подходом судей к вопросу привлечения к ответственности их коллег. Можем ли мы слепо выполнить рекомендацию Венецианской комиссии, передав право формирования ВСЮ исключительно судебной ветви власти? Не станет ли это толчком к корпоратизации судебной системы, замкнутости на себе? ВСЮ в своей работе постоянно сталкивается с затягиванием судами рассмотрения дел, когда это касается обжалования решений Совета о внесении представлений об увольнении судьи с должности за нарушение присяги. Особенно в тех делах, которые вызывают публичный интерес. Таких механизмов у судей множество. Некоторые судебные процессы тянутся еще с 2002-го, 2005 года. Ведь после того, как дело прошло апелляцию, Высший суд отменяет предыдущие решения первой, второй инстанций, отправляя дело на новое рассмотрение, годами не принимаются постановления об открытии апелляционного производства и т.п.

Конституцией Украины предусмотрен полисубъектный принцип формирования ВСЮ. Но именно этот коллегиальный принцип формирования и работы ВСЮ дает возможность избегать давления какой-либо из ветвей власти, например, при решении вопроса о внесении представлений о назначении или увольнении судьи.

Для приведения положений Закона Украины «О Высшем совете юстиции» в соответствие с рекомендациями Венецианской комиссии в рамках действия действующей Конституции Украины предлагаем установить в законе, что Верховная Рада Украины и президент Украины назначают в ВСЮ по три члена, два из которых должны быть в звании судьи. Другим субъектам формирования состава ВСЮ также можно вменить в обязанность назначать хотя бы одного судью.

Мною предложен и альтернативный механизм назначения и увольнения судей с административных должностей. Например, через создание нового органа — Комиссии по вопросам судейской карьеры при президенте Украины в составе председателей Верховного суда Украины, Высшего административного и Высшего хозяйственного судов Украины, Высшего совета юстиции, комитета Верховной Рады Украины по вопросам правосудия, председателя Высшей квалификационной комиссии судей Украины и главы администрации президента Украины. Все эти предложения оставляем на усмотрение правовой общественности страны.

Я не тешу себя иллюзией, что реформирование судебно-правовой системы будет легким и быстрым. Главное — помнить: на пути реформирования главнейших институтов страны, в поиске спасательных рецептов от болезней отечественного правосудия надо бороться не с последствиями проблем, а с их причинами.