Негосударственный университет в Украине: пятое колесо к телеге?

В течение последних двух лет Министерство образования и науки, молодежи и спорта Украины (МОНМС) подготовило несколько проектов редакции Закона Украины «О высшем образовании». Острое публичное обсуждение этого документа, выплеснувшееся за рамки сухих академических дискуссий на улицы украинских городов, создание нескольких альтернативных законопроектов, принципиальные расхождения во взглядах отдельных университетов и министерства на то, как должна развиваться высшая школа, свидетельствуют о кризисе постсоветского функционерского мышления и в то же время о желании истеблишмента удержать свою власть над академическим сообществом.

По замыслу министерства, новый законопроект, дескать, гармонизирует законодательство Украины с требованиями Болонс­кого процесса; определяет расширение автономии вузов как «главный принцип государственной политики в сфере высшего образования»; делает более понятной структуру высшего образования, создает предпосылки для оптимизации сети высших учебных заведений и, в конце концов, регулирует законодательный статус внешнего независимого оценивания.

Многие комментаторы справедливо отмечают, что законопроект больше похож на закон о министерстве для министерства, которое, вопреки прогрессивной риторике, на самом деле больше связывает, чем развязывает руки университетам, и пытается закрепить уже не существующую реальность, а потому по определению является ретроградным и дек­ларативным.

Даже при беглом ознакомлении с законопроектом становится понятно, что нам предлагают закон не только о министерстве, но и прежде всего о высших учебных заведениях государственной формы собственности. Негосу­дарственные вузы и по букве, и по духу этого документа, становятся пятым колесом к телеге, чемоданом без ручки, козлом отпущения.

Какая философия высшего образования положена в основу системы высшей школы Украины?

Появление высших учебных заведений частной формы собственности стало одним из главных новшеств в высшем образовании Украины после провозглашения независимости. Трудно сказать, чем руководствовался законодатель в то время. Возмож­но, это был осознанный ответ на переход к массовому характеру высшего образования. Возможно - способ решения вопроса в условиях острого экономического кризиса, когда государство не могло обеспечить финансирование в ситуации повышенного спроса на высшее образование. А возможно - и прозрения, что вследствие изменения мировой общественной ситуации меняется и роль университета как общественного учреждения: университет уже не может оставаться монополией государства. В эпоху открытых экономик и постнациональных государств он все больше должен становиться деловым учреждением - более корпоративным, предпринимательским, управленческим, инициативным. Какая бы философия ни стояла за этим решением, произошло то, что прои­зошло. Негосударственный вуз стал полноправным игроком на поле высшего образования.

Довольно распространено мнение, что частные вузы, благодаря негосударственной форме собственности, априори пользуются более широкими правами самоуправления по сравнению с государственными, по крайней мере, в финансово-хозяйственной деятельности. В этом плане они, дескать, находятся в привилегированной позиции, поскольку могут свободно устанавливать уровень оплаты преподавателей, формировать штатное расписание, устанавливать соотношение количества преподавателей к количеству студентов и, главное, не тратить нервы и время на отношения с государственным казначейством по простой причине отсутствия таких отношений и т.д. С одной стороны, это правда. Однако все ли так просто и очевидно?

Действующее украинское законодательство о высшем образовании прописано в терминах фактически бинарной оппозиции между частным и государственным высшим образованием.

Государственное образование - неприбыльный статус и освобождение от налогообложения; предполагается, что предоставленное здесь высшее образование является публичным благом; отсюда право на государственное финансирование. Вместе с тем государственные вузы дополнительно имеют право набирать и контрактников, а следовательно, фактически осуществляют коммерческую деятельность на льготных условиях.

Частное образование - прибыльный статус и налогообложение на условиях коммерческого предприятия; предполагается, что предоставленное здесь высшее образование является частным благом, то есть вузы предоставляют коммерческие услуги; государственное финансирование практически недоступно. Вузы частной формы собственности лишены каких-либо льгот по оплате коммунальных услуг. Не­государственный университет не имеет никакой правительственной поддержки ни в виде стипендий для студентов или дополнительного социального обеспечения преподавателей, ни государст­венного заказа на подготовку специалистов и т.д.

Законодатель даже не мог себе представить, что могут возникнуть негосударственные вузы с гуманитарным профилем обучения, которые, вместо предос­тавления образовательных услуг по так называемым коммерчес­ким специальностям, будут возрождать позабытые в советский период византинистику и медие­вистику, церковную историю, социальные науки о религии, биоэтику и др. Такое учебное заведение априори не может быть прибыльным, а потому трактовать его наравне с коммерческим предприятием - отнюдь не проявление здравого смысла.

Напрашивается вывод, что финансово-хозяйственная и, в некоторой степени, административная автономия учебного заведения частной формы собственности, как это отражено в нашем законодательстве, является скорее данью экономистскому видению частного вуза как бизнеса, а не проявлением понимания общественного учреждения - университета (независимо от формы собственности) как сообщества свободных людей, собирающихся вместе ради сохранения, передачи и поиска знаний.

Где проблема?

В современном понимании университета как общественного учреждения высшее образование (независимо от формы собст­венности) рассматривается как публичное благо. Госу­дарст­во как институт призвано обеспечивать общее благо и учет публичного интереса в общественном взаимодействии, должно создавать благоприятные условия для участия гражданина по мере его способностей в этом благе.

Во-первых, из нашего законодательства невозможно понять, по каким критериям различают образовательную услугу как публичное или частное благо. Что должно быть главным критерием финансовой государственной поддержки изучения истории в университете - ка­чество учебной программы и конечного продукта или статус вуза (государственный или частный)? Другими словами, почему деньги не должны ходить за студентом независимо от того, поступает он в государственный или частный аккредитованный вуз?

Во-вторых, украинское законодательство вообще не видит фе­номена негосударственного вуза, который является публичным благом. Частный характер вуза не означает автоматически ООО. У вуза могут быть негосударственные основатели, но не мо­жет быть инвесторов, которые получали бы дивиденды от его дея­тельности. За буквой действую­щего законодательства он и дальше будет рассматриваться как прибыльная организация. Почему же не предусмотреть в законодательстве место для такого феномена? Ведь можно себе представить негосударст­венный вуз, в котором по уставу прибыль направляется на инвестиции в развитие, на социальные цели, на повышение жизненного уровня работников.

Частный вуз лишен возможности претендовать на более широкую автономию

Проектом закона Украины «О высшем образовании» предусмот­рен ряд изменений относительно расширения полномочий вузов. В частности, речь идет о праве университета: «перераспределять лицензированный объем приема по специальностям в пределах соответствующей области образования (ст. 24.2); осуществ­лять подготовку кадров с высшим образованием по экспериментальным учебным планам и программам (ст. 24.2); принимать решение о присуждении в установленном порядке научных степеней доктора философии, доктора наук с выдачей госу­дарст­венного доку­мента (ст. 24.3); принимать решение о присвоении в установленном порядке ученых званий старшего исследователя, доцента, профессора с выдачей государственного документа (ст. 24.3)» и др.

На протяжении 2005-2009 годов автору этих строк пришлось активно работать в составе рабочей группы Консорциума по университетской автономии, который объединил восемь (шесть государственных и два частных) украинских университетов со всей Украины. Консор­циум, возникший снизу как ячейка гражданского общества, наработал ряд предложений по внесению изменений в образовательное законодательство с целью обеспечения и расширения автономии высших учебных заведений в Украине. Только незначительная часть упомянутых предложений учтена в перечне расширенных автономных прав.

Все эти права, однако, предусмотрены исключительно для университета со статусом «на­цио­нального или исследовательс­кого вуза», который, согласно законодательству, может быть предоставлен только государственному высшему учебному заведению. Среди бенефициаров расширенной автономии вы не найдете частных вузов. Негосударст­венное образование, согласно новому законопроекту, будет находиться в неравноправном положении в плане соблюдения фундаментальных принципов высшего образования по сравнению с вузами государственной формы собственности. Это противоречит как духу демократических преобразований, так и общей философии высшего образования как общественного блага.

Где проблема?

Вероятно, авторы законопроекта решили, что частный вуз априори является слабым, то есть неспособным выполнять учебную, научную и общественную деятельность на уровне, отвечающем требованиям расширения автономии университета. Потому они предлагают предоставлять до­полнительные права по автономии не за поддержку прежде всего высокого качества академичес­кого уровня как такового, а за кор­поративную принадлежность к категории вузов государственной формы собственности. Если руководствоваться ло­гикой мини­с­терства, негосударственный университет, даже сформировав свое профессорское сообщество из лау­реатов Нобе­левс­кой премии, все равно не смо­жет претендовать на большие автономные права.

Вместо того чтобы связать расширение автономии с соблюдением высшим учебным заведением (независимо от формы собственности) четких критериев качества, министерство лишает негосударственные вузы существенной мотивации повышать качество образовательных услуг. Оно ограничивает их конкурентоспособность на рынке образовательных услуг и нарушает право граждан, которые являются частью академического сообщества частного вуза, на условия обучения и научную работу, основывающиеся на принципах университетской автономии. Авторы законопроекта безосновательно унижают престиж академической работы в негосударственном вузе, лишая его какого-либо права на расширенную автономию.

Складывается впечатление, что понимание МОНМС сферы частного высшего образования основывается на восприятии частного вуза не как представителя гражданского общества, не как просто негосударственного учреждения, а исключительно как одну из институциализаций частного интереса. Если уровень свободы в обществе определяется прежде всего пространством свободы, оставленным для негосударственных структур и объединений граждан, в образовательной сфере мы получаем парадоксальную ситуацию, где наиболее контролируемыми, поскольку наименее автономными, остаются именно негосударственные учреждения, а уровень свободы определяется уровнем автономии государственных вузов.

Дискриминация негосударст­венных учебных заведений не сделает более сильными госу­дарст­венные вузы, понизит градус конкурентности на и без того не очень динамичном образовательном поле, демотивирует университеты государственной формы собственности становиться более предприимчивыми и менее зависимыми от государственных субсидий. Украинским университетам не избежать основных тенденций ХХІ века, даже если профильное министерство упрямо продолжает мыслить категориями века ХІХ.