Шаг вперед. А могли сделать два. Об экологическом аспекте нового Налогового кодекса

26—28 октября 2010 года в Киеве состоялся Международный экологический форум «Довкілля-2010». Организованный по европейскому образцу, он, без преувеличения, стал событием для всех защитников природы. Наблюдая за их энтузиазмом, ловишь себя на мысли, что вот-вот появится критическая масса людей, обеспокоенных состоянием окружающей природной среды, и наконец-то ситуация изменится к лучшему.

Если на это мероприятие посмотреть критически, то не хватало обзорных проблемных выступлений, в частности недостаточное внимание было уделено экономическим предпосылкам экологических реформ.
Учитывая это, стоит отметить, что из 18 разделов нового Налогового кодекса Украины восемь прямо связаны с эколого-ресурсным налогообложением. И общественность имеет право, даже должна быть проинформирована об этих важных аспектах.

Еще при обсуждении проекта Налогового кодекса Украины внимание общественности к изменениям в экологическом и природно-ресурсном налогообложении было явно недостаточным. Между тем они являются довольно неоднозначными и в целом фиксируют не только позитивные, но и негативные тенденции. В сфере соответствующего налогообложения еще дают о себе знать прежние компромиссы и во многих случаях продолжается топтание на месте.

Разработчики кодекса задекларировали внимание к проблемам, связанным с ресурсосбережением. Провозглашена идея повысить уровень ресурсных платежей в соответствии с общемировыми тенденциями послекризисного периода, а также влиять с помощью рентных платежей на рациональное использование природных ресурсов (см. «ЗН» №15 и 18 за 2010 год). Но отмеченное выше было реализовано лишь частично.

Прежде всего был модернизирован экологический налог (раньше — плата за загрязнение окружающей природной среды). Были обновлены как уровень ставок, так и база налогообложения — она должна расшириться за счет налога на топливо как на продукт, использование которого приводит к загрязнению атмосферного воздуха. При введении этого налога стоимость одной тонны этилированного бензина в розничной продаже вырастет на 30 — 68 грн. за тонну (в зависимости от содержания серы), дизельного топлива — соответственно на 92 грн. за тонну и т.д. Налоговыми агентами при этом выступают субъекты хозяйствования, осуществляющие оптовую или розничную торговлю топливом. То есть ставка налога будет действовать в виде надбавки к цене топлива.

Кроме того, перечень загрязняющих веществ расширен за счет двуокиси углерода. Таким образом, Украина внедряет экономический механизм реализации положений Киотского протокола относительно изменений климата. Ставка налога (0,2 грн. за тонну) на первом этапе минимальна.

Далее. Пересмотрена нормативная база платежей за размещение отходов. Это сделано на базе концепции оценки риска, связанного с объектами хранения отходов, что позволило обосновать необходимость абсолютного повышения платежей и сбалансирования их уровня по классам опасности отходов. В последний момент разработчики проекта кодекса сделали послабление плательщикам экологического налога, решив повышать его ставку поэтапно — в течение трех лет (80% этих платежей приходится на предприятия горно-металлургического и химического комплексов и теплоэнергетику).

Вместе с тем в отношении природно-ресурсных платежей разработчики кодекса проявили непоследовательность. Концептуальная установка на усовершенствование рентных подходов к их установлению, на оптимизацию нормативной базы и ставок платежей, а также относительно общего их повышения осталась практично нереализованной.

В странах Европы нет таких сверхнизких ставок платы за использование поверхностных и подземных вод, как в Украине. Их основной диапазон составляет 0,2—0,4 грн./куб. метр (не путать с тарифами на водоснабжение). Особенно льготной является плата для жилищно-коммунального хозяйства, где действует понижающий коэффициент 0,3. Расхождения с европейскими нормативами достигают одного или даже двух порядков, несколько меньшие они для промышленности и сельского хозяйства.

Вместе с тем в Украине введен отдельный сбор за воду, входящую в состав напитков. Его аналогов в зарубежной практике нет. Этот сбор действует с 1999 года, и в 2010-м его ставка выросла до 21,6—25,6 грн. за кубический метр (соответственно для поверхностных и подземных вод) против
3,0—3,5 грн. в 2009 году. Сначала изменения были внедрены законом Украины от 20 мая 2020 года №2275, и их просто перенесли в проект кодекса.

Но такие высокие для Украины ставки платы только уравняли их с общеевропейскими. В пересчете на литр это составляет 2,16—2,52 коп. При этом доля сбора в конечной стоимости продукции (напитка) составит менее 1%, что практически не повлияет на рентабельность.

Интересно, что рассматривался вариант повышения ставки платы за воду для напитков до 65—75 грн./куб. метр. Но при этом возникал серьезный разрыв в размере платы по сравнению с другими водопотребителями, и от этого варианта отказались.

Налоговый кодекс без изменений включает всю описанную систему платы за воду. Утрачена, в частности, возможность в большей степени дифференцировать ставки для поверхностных и подземных вод. Сейчас разница минимальна, и она не учитывает очень разное качество подземной и поверхностной воды. Ученые и специалисты давно доказывают необходимость применить к подземным водам более высокие нормативы платы. Разница должна быть минимум двойной или тройной. А дополнительные средства от сбора должны направляться на расширение подземного водоснабжения, резервы которого в Украине используются недостаточно.

Сбор за специальное использование лесных ресурсов и пользование землями лесного фонда, согласно государственному бюджету на 2010 год, составляет 171,6 млн. грн. против фактического в 2009 году — 174,6 млн. грн. Увеличение ставок сбора предполагается только за счет инфляции. При обсуждении НК все обращения по поводу налогообложения лесных ресурсов касались изъятия из объектов обложения сбором заготовки древесины в процессе всех видов рубок, за исключением одного — рубок главного пользования. Резонно, что разработчики не отреагировали на подобные предложения.

Экономическая необоснованность ставок особенно очевидна на примере платежей за пользование недрами. В течение 2009—2010 годов Минэкономики при участии ученых разработало новую нормативную базу платежей — по процентной ставке к стоимости продукции (адвалорного типа). Она создавалась согласно единому методологическому подходу: полезные ископаемые рассматривались как особый финансовый актив и с учетом технологической цепочки перехода от сырых к товарным минеральным продуктам. Применение этой базы предусматривало отмену сбора за геологоразведочные работы и переход, в соответствии с мировой практикой, на единый платеж за пользование недрами.

Но переход на новую нормативную базу был признан слишком поспешным, и в кодексе вернулись к действующим сейчас нормам. Вне внимания остались все негативы, связанные с консервированием в Налоговом кодексе устаревшей нормативной базы, которая не соответствует рыночным подходам и международному опыту. В сущности, сохраняется разбалансированная система нормативов, сформированная в результате спонтанных, выборочных их изменений (начиная с 2000 года) и не имеющая аналогов в практике других стран.

Немотивированным является установление для одних видов полезных ископаемых относительных ставок, а для других — потонных. Нельзя объяснить сверхвысокие ставки (до 15,5 грн./тонна) для одних видов сырья (известняк, мел и т.п.) и низкие (2,15—4,43 грн./тонна) — для других (железные и титановые руды, бентонитовые глины).

Установлены сверхнизкие ставки платы за минеральные воды для промышленного разлива — менее 1% их стоимости, в то время как в России и Казахстане это 6 и 10% соответственно (потери бюджета из-за этого превышают 100 млн. грн.).

Кроме того, указанная нормативная база не обеспечивает увеличения поступлений в государственный бюджет, а при оторванности преобладающего количества ставок от стоимостных показателей минерального сырья потери бюджета будут только расти. Возник парадокс: нормативная база осталась старой, а сбор за геологоразведочные работы (который был источником финансирования геологической сферы Украины) отменен.

Таким образом, несмотря на исходные концептуальные установки, предложения по повышению ресурсных платежей оказались заблокированными. В кодексе для платежей, выраженных в гривнях на единицу продукции, для всех природных ресурсов предусматривается только индексация — с учетом изменения цен производителей промышленной продукции. Но, как известно, это только механизм защиты платежей от инфляции. Иначе говоря, ставки платы замораживаются на нынешнем уровне, несмотря на то, что они значительно ниже, чем соответствующая налоговая нагрузка не только в Европе, но также в Российской Федерации и Казахстане.

Итог очевиден: для природопользователей был сохранен льготный режим. А отмена сбора за геологоразведочные работы при сохранении старой нормативной базы платежей за пользование недрами выглядит как прямая преференция со стороны государства. Для кого?

Возможно, вышесказанное и объясняет, почему при обсуждении проекта кодекса по эколого-ресурсным разделам было меньше всего обращений и замечаний (что подтверждают итоги, обнародованные в «Урядовому кур’єрі» №162 от 3 сентября 2010 года). Сомнительно, что подобный путь стимулирования инвестиционной активности является конструктивным.

Следовательно, в сфере экологического и природно-ресурсного налогообложения сделан шаг вперед, но утрачена возможность сделать два. Причина этого — неготовность корпоративного сектора и, очевидно, жилищно-коммунальной сферы, некоторых других структур к повышению уровня платы за использование природных ресурсов и к постепенному приближению к европейским стандартам. В этом смысле Налоговый кодекс, к сожалению, не вызвал в обществе адекватной критической реакции.

Маловероятно, что после ветирования президентом Украины 30 ноября Налогового кодекса, принятого Верховной Радой, та его часть, которая касается природно-ресурсного и экологического налогообложения, будет принципиально изменена. Это означает, что государство протекционирует добывающую сферу за счет потери поступлений в бюджет. Так откуда же возьмутся средства на геологоразведочные и поисковые работы?