Правительство и Национальный банк: в поисках cовместной стратегии

Как члену правительства Украины, мне сложно давать «советы постороннего» в данном случае, но ситуация требует принятия неотложных мер. Перманентные конфликты и отсутствие взаимопонимания между Национальным банком и Кабинетом министров снижают эффективность антикризисной политики Украины, что стало одной из ключевых причин очень глубокого падения валового внутреннего продукта в текущем году и нарастания ряда негативных экономических тенденций, которые еще проявятся в будущем.

Узкое понимание Нацбанком своих функциональных задач сводит его приоритеты к обеспечению текущей курсовой стабильности и осуществлению антиинфляционных мер и, по сути, исключает НБУ из числа исполнителей системных антикризисных мероприятий. Однако невозможность достижения ориентиров макроэкономической стабилизации без решения более широких макроэкономических проблем, составивших основу кризиса в Украине, уже стала очевидной. Следовательно, если и в дальнейшем усилия НБУ и правительства не будут скоординированы, преодоление кризиса в Украине, как минимум, затянется.

Конфликт подходов как фактор усиления кризиса в Украине

В середине 2008 года по многим количественным и качественным характеристикам украинская экономика не уступала не только странам постсоветского пространства, но и своим западным соседям — новым членам ЕС. Конечно, как и каждой переходной экономике, ей были присущи некоторые структурные дисбалансы, а именно: доминирование низкотехнологичных отраслей в структуре промышленности, высокая доля экспорта, чрезмерная зависимость от мировой конъюнктуры на сырьевых рынках. Вместе с тем Украина демонстрировала самую высокую динамику роста ВВП на территории СНГ и Центральной и Восточной Европы, что также сказалось и на качественных структурных изменениях. В 2006—2008 годах опережающими темпами росли объемы производства в автомобиле-, судо-, самолето- и вагоностроении, расширялся сектор услуг, в 2006—2007 годах активно развивалось строительство. В Украину пришли мощные мировые финансовые структуры. Это свидетельствовало об общей стабильной позитивной динамике инвестиционного климата в стране, что сказалось и на положительной динамике инвестиционных процессов.

В этом контексте утверждение о том, что национальная экономика априори была наименее устойчивой к кризисным явлениям среди экономик других стран региона, довольно часто звучащее в экспертной и политической среде, не является столь уж однозначным.

А значит, украинской экономике, помимо структурных деформаций, присущ некий недостаток, которого нет в других странах и который стал фактором кризисных явлений. На наш взгляд, таким источником экономических проблем в Украине и причиной снижения темпов экономического развития является фрагментарность, ведомственная несогласованность и противоречивость государственной финансово-экономической политики.

Обратившись к опыту отдельных стран, увидим, что практически в любой из них кризис консолидировал политические элиты, государственные органы власти, которые выработали единую общую антикризисную стратегию. Только в Украине президент, правительство, НБУ и парламент до сих пор не могут прийти к согласию в вопросах «кто виноват?» и «что делать?». Более того, в Украине конфликт позиций и стратегий наблюдается не только между ветвями власти, но и внутри этих ветвей. Это, в частности, поляризованный парламент, исполнительная вертикаль, пронизанная конфликтами между органами исполнительной власти (местными государственными администрациями и пр.), которые фактически не признают контрольных полномочий правительства. В результате правительство, которое, как следует из его функциональных задач и полномочий, является главным субъектом реализации антикризисной политики, становится изолированным от мощных потенциальных рычагов антикризисного влияния, что резко снижает эффективность антикризисных мер.

Следует отметить, что каждая из сторон предлагает немало конструктивных идей по преодолению кризисных явлений, но из-за концептуальных расхождений во взглядах на ситуацию в стране, на тактику и стратегию антикризисной политики эффективность их реализации значительно снижена. Причем, если расхождения касаются определенных локальных вопросов, таких как приватизация, аспекты регуляторной политики и пр., негативные последствия ограничиваются потерей соответствующих возможностей и не провоцируют новых негативных тенденций. Но если ключевые субъекты государственной экономической политики проводят разные векторы на уровнях бюджетно-налоговой (фискальной) и денежно-кредитной (монетарной) стратегий, потери экономики измеряются не только утраченной выгодой, но и текущими прямыми потерями в различных проявлениях.

Две указанные составляющие единой экономической стратегии государства, главной целью которой является устойчивое долгосрочное экономическое развитие, должны быть направлены на достижение единого результата и подчинены общей цели. Если для инструментов фискальной политики, относящихся к арсеналу правительства, характерен весьма значительный временной лаг (до одного года), то монетарные инструменты, являющиеся прерогативой НБУ, более гибкие и позволяют оперативно решать поставленные экономические задачи. Это обуславливает принципиальную важность того, чтобы политика правительства и деятельность Национального банка были не только параллельными, но и взаимно дополняемыми компонентами единой антикризисной экономической стратегии.

На практике достаточно сложно свести две отдельные составляющие воедино. Фискальная и монетарная политики отличаются методологическими подходами, целями, принципами построения, инструментами реагирования на одни и те же события. Неудачное сочетание подходов может нарушить макроэкономическую стабильность и ухудшить условия экономического развития.

Именно несогласованность и противоречия между НБУ и Кабинетом министров в вопросах экономической политики стали одной из основных причин отсутствия в Украине единой антикризисной стратегии. Если в условиях экономического роста конфликт подходов наносил не очень большой ущерб экономике, то финансово-экономический кризис обнажил целый комплекс проблем отношений между правительством и НБУ. Сегодня стало очевидным, что без выработки и институциализации механизмов координации политики между этими двумя органами быстрое восстановление экономики будет значительно усложнено.

История взаимоотношений: путь к независимости Нацбанка

Взаимоотношения между правительством и Национальным банком Украины уже имеют достаточно долгую историю. При этом период, начавшийся в 1996 году, когда новая Конституция Украины определила положение НБУ в системе координат государственной власти, и длившийся до 2004 года, признается большинством специалистов как период максимальной независимости Национального банка. Закрепление за НБУ такого «неприкосновенного» статуса имеет конкретные исторические корни, берущие начало в периоде 1992—1995 годов, когда главный банк страны заставили финансировать дефицит бюджета, который в то время превышал 10% ВВП.

Тесная интеграция исполнительной и монетарной ветвей власти была обусловлена законодательным полем того времени. В частности, устав Национального банка Украины, утвержденный постановлением Президиума Верховной Рады Украины от 7 октября 1991 года, определял, что НБУ «организует и осуществляет совместно с Министерством финансов Украины кассовое выполнение государственного бюджета республики», а также обеспечивает «направление кредитных ресурсов в приоритетные отрасли экономики...» Вливание эмиссионных денег в экономику через бюджетную систему и прямые кредиты Национального банка привели к гиперинфляции, пик которой пришелся на 1993 год. Тогдашнее правительство даже пыталось диктовать НБУ курс национальной валюты к американскому доллару, следствием чего стал массовый отток валюты из страны из-за обязательства экспортеров продавать валюту по курсу ниже рыночного.

Причиной нарастания кризисных явлений в монетарной сфере в начале 90-х годов почему-то был признан именно факт организационного подчинения НБУ правительству. Но, даже будучи отделенным от всех органов власти, сумел бы регулятор проводить кардинально иную политику? В условиях острого дефицита бюджета, резкого падения экономики, роста безработицы и предчувствия экономической и социальной катастрофы Нацбанку вряд ли удалось бы отстоять приоритет сохранения монетарной стабильности над эмиссией средств для покрытия бюджетных разрывов.

Начиная с 1995 года НБУ, оставаясь официально зависимым от правительства, ужесточил требования к участникам финансового рынка, прекратил прямое эмиссионное кредитование правительства и экономики, уменьшил темпы роста денежных агрегатов, что способствовало снижению темпов инфляции и стабилизации ситуации в экономике.

Именно благодаря согласованности действий правительства и Нацбанка, когда жесткая фискальная политика дополнялась корректными мерами монетарной политики, были созданы условия для восстановления экономики.

Стремясь усовершенствовать статус НБУ, украинский политикум предоставил некоторую автономию действиям регулятора, которая была зафиксирована в Конституции 1996 года. Тем не менее, его независимость не была абсолютной. Де-факто он стал полностью подчиненным президенту Украины, хотя де-юре значительное влияние на него оказывала и Верховная Рада. Впрочем, даже при наличии единого центра разработки и реализации стратегии взаимоотношения КМУ и НБУ не были совершенными, поскольку не хватало институционального закрепления сотрудничества правительства и Национального банка, не были сформированы четкие механизмы постоянной координации действий для поддержания макроэкономической стабильности.

Одним из вариантов решения этой проблемы могла стать практика формирования правительства вместе с определением кандидатуры на должность председателя правления НБУ парламентской коалицией. Тогда коалиция была бы ответственна за реализацию единой экономической стратегии ее представителями во всех органах власти. То есть парламент стал бы центром принятия ключевых экономических решений. Но этого до сих пор не произошло.

Изменение формата взаимоотношений и канун экономического кризиса

Формат взаимоотношений Кабмина и НБУ очень изменился после конституционной реформы 2004 года, фактически отделившей президента от исполнительной власти, но сохранившей за ним значительные кадровые полномочия. Сейчас именно президент осуществляет доминирующее влияние на назначение председателя правления НБУ, и, как продемонстрировал опыт последнего времени, ни правительство, ни даже Верховная Рада не в состоянии повлиять на этот процесс. НБУ оказался «герметично» отделенным от правительства и проводит свою денежно-кредитную линию без текущего согласования с курсом бюджетно-налоговой политики.

Учет Национальным банком ситуации в фискальной сфере носит в основном рефлективный характер: регулятор оценивает инфляционные риски и принимает соответствующие решения по смягчению или ужесточению монетарной политики. В этой смысле показателен пример несогласованных действий по преодолению инфляционных тенденций зимы—весны 2008 года. С целью ослабления инфляционной динамики правительство проводило политику ограниченного расходования бюджетных поступлений. Действия НБУ по сдерживанию банковского кредитования и торможению темпов денежного предложения привели к текущей демонетизации экономики, закладывая основу противоречий, которые проявились уже осенью 2008 года под влиянием мирового валютно-финансового кризиса.

Нечастые случаи совместных действий правительства и НБУ следует отнести скорее к вынужденному сотрудничеству, нежели к стратегически направленной координации усилий. В частности, официальную ревальвацию гривни в 2005-м и 2008 году можно рассматривать как помощь правительства в борьбе с инфляционными процессами. Но оба раза ревальвация была фактической реакцией регулятора на усиление дефицитности гривни, вызванное сочетанием действий правительства и Нацбанка по ограничению денежного предложения.

Активная покупка Нацбанком ОВГЗ в текущем году также служит примером вынужденного сотрудничества, поскольку дает возможность правительству финансировать программу рекапитализации проблемных финансовых учреждений, критически важную для восстановления стабильности отечественной банковской системы.

Перейти от эпизодического к целенаправленному сотрудничеству между НБУ и КМУ мешает практическое отсутствие легитимизированных инструментов коммуникации. Эти два органа власти взаимодействуют только при формировании Основ денежно-кредитной политики и Основных направлений бюджетно-налоговой политики на следующий год. При этом сотрудничество сводится к взаимному уведомлению об ожидаемых показателях развития. Министерство экономики Украины предоставляет прогноз основных макроэкономических показателей Министерству финансов и Национальному банку для разработки ими своих прогнозных и программных документов; затем НБУ на их основе разрабатывает Основы денежно-кредитной политики, на базе которых правительство формирует проект бюджета.

На практике такая система формального обмена информацией часто приводит к возникновению споров по поводу того, какой орган должен первым подавать прогноз показателей. В текущем году НБУ отказался подавать правительству Основы денежно-кредитной политики на следующий год, из-за чего Кабмину не удалось в срок подать бюджетную резолюцию.

Даже в условиях кризиса и несмотря на подписанный Меморандум об экономической и финансовой политике, Кабмину и НБУ не удается определить совместные приоритеты и направления деятельности. По законодательству, за регулятором закреплена функция сохранения стабильности национальной валюты, но что именно вкладывается в это понятие, не детализировано. По этой причине Национальный банк, похоже, сам не может разобраться, что является приоритетом его деятельности.

В 1995—2000 годах ключевой задачей было сдерживание роста денежных агрегатов, что, очевидно, имело целью сдерживания инфляционных процессов. В 2000—2004 годах НБУ сосредоточился на поддержке стабильности курса гривни к американскому доллару. Со временем, в 2005-м, он вновь вернулся к такому приоритетному ориентиру денежно-кредитной политики, как индекс потребительских цен, но использовал уже совсем иные инструменты, чем во второй половине 90-х.

С началом кризиса Нацбанк в очередной раз пересмотрел свои приоритеты. Стремясь поддержать слабые банки, а также учреждения, опустошенные их акционерами, он фактически отказался от поддержки стабильного курса гривни. Дополнительные ограничения на возможные операции на рынке с целью поддержки курсовой стабильности внес Меморандум с МВФ, согласно которому НБУ взял на себя обязательства поддерживать золотовалютные резервы в пределах целевых ориентиров. Диверсификация приоритетов привела к тому, что регулятор не достиг эффективности ни по одному из них: в 2008—2009 годах гривня девальвировала на более чем 60%, инфляция держится выше 15% в годовом измерении, убытки банковской системы за первые семь месяцев 2009 года уже достигли 17 млрд. грн., а почти 20 финансовых учреждений признали себя неплатежеспособными.

Непредсказуемая курсовая динамика периода развертывания кризисных явлений в экономике Украины нанесла тяжелый удар по национальной экономике, значительно затруднила реализацию антикризисных мер правительством Украины.

Функциональная неприспособленность к учету системных последствий собственной политики время от времени приводит к непоследовательности Нацбанка в противодействии нарастанию серьезных макроэкономических рисков. В частности, еще в 2005 году парламент и правительство рекомендовали НБУ запретить кредитование субъектов хозяйственной деятельности и населения в иностранной валюте, если у тех не было надежных источников валютной выручки. Однако, сознавая, что прекращение внешних заимствований потребует значительного смягчения ситуации на внутреннем кредитном рынке, что влечет за собой инфляционные риски, Нацбанк не пошел на такой шаг, в результате чего в экономике сформировался значительный валютный дисбаланс, который и «рванул» в период экономического кризиса.

Серьезная проблема антикризисной политики в условиях отсутствия координации состоит в том, что негативные последствия в макроэкономической сфере, которые правительство довольно часто воспринимает как умеренную цену достижения других приоритетов, а поэтому не требует их преодоления, побуждают НБУ к действиям, направленным на коррекцию макроэкономических последствий правительственной политики. «Классическим» примером таких «ценностных расхождений», связанных с различными методологическими подходами, является отношение к дефициту бюджета. Правительство исходит из допустимости и неизбежности дефицитного финансирования бюджета в условиях кризиса, поэтому требует активной позиции НБУ на рынке ОВГЗ. Однако Нацбанк, рассматривая дефицит как ключевой инфляционный риск, проводит синхронную антиинфляционную политику, связывая ликвидность и тем самым тормозя экономическую активность. Возникает «взрывоопасная» фискально-монетарная «смесь», при которой правительство прилагает усилия для надлежащего финансирования бюджетных расходов как движущей силы внутреннего спроса, а стерилизационные операции Нацбанка ограничивают способность предложения реагировать на вызовы со стороны спроса.

Вдобавок к неадекватной монетарной политике, вокруг Нацбанка регулярно вспыхивают скандалы, связанные с непрозрачным распределением рефинансирования, селективной продажей валюты по льготному курсу, подозрениями в причастности к валютным спекуляциям и т.п. Складывается впечатление, что работники Национального банка в последнее время путают понятия независимости в вопросах монетарной политики и независимости от какой-либо ответственности за свои действия. Это дискредитирует не только регулятора как независимый финансовый институт, но и банковскую систему Украины в целом. Формируются устойчивые риски, которые препятствуют действенности антикризисных действий правительства, обуславливают сохранение кризисных тенденций в экономике Украины.

Независимость Нацбанка: самоцель или инструмент?

В целом тезис о необходимости предоставления центральному банку максимальной свободы действий, реализованный и активно защищаемый в Украине, неоднозначен. Традиционно приверженцы независимости регулятора приводят несколько аргументов в пользу своего подхода:

1. В первую очередь, они боятся бесконтрольной эмиссии, к которой может вынудить регулятора правительство, если будет ощущать острый дефицит ресурсов. Срабатывает «историческая память» о горьком опыте начала 90-х годов.

Впрочем, как уже отмечалось, механически переносить реалии начала 90-х на сегодняшний день вряд ли корректно. За минувшие 15 лет в экономике Украины сформировались финансовые механизмы и факторы открытости экономики, которые практически исключают возможность неконтролируемой эмиссии в масштабах, угрожающих гиперинфляцией. Между тем взвешенное применение эмиссионных рычагов и переход от абсолютизации антиинфляционных ориентиров к рациональному балансированию между рисками инфляции и экономической депрессии могли бы стать решающими составляющими антикризисной стратегии Украины. Это требует значительного расширения круга приоритетов, принимаемых во внимание Нацбанком при разработке монетарной политики. Носителем таких приоритетов в нынешних условиях является правительство.

2. Учитывая, что правительства в Украине в среднем меняются каждый год, сторонники независимости Нацбанка утверждают, что подчинение НБУ правительству будет означать автоматический пересмотр монетарной политики после каждой ротации Кабмина. Но, как показал опыт кризисного периода, Нацбанк оказался не способен проводить последовательную монетарную политику и в своем нынешнем статусе. Согласованные действия монетарной и фискальной власти, наоборот, создают благоприятную почву для ослабления монетарно-фискальных шоков, что позволит сделать монетарную политику более предсказуемой и последовательной.

3. Значительные риски в нынешних условиях усматриваются в возможном расширении влияния правительства на процесс управления золотовалютными резервами страны и использовании их на нужды текущего финансирования бюджетных расходов. Однако и такой риск является надуманным. Золотовалютные резервы страны являются очень важным показателем для формирования международных рейтингов страны. Последние же, в свою очередь, диктуют стоимость внешних заимствований, доступных правительству. Поэтому рискованные манипуляции с резервами де-факто будут означать финансовое самоубийство правительства, а, следовательно, фактически исключены. «На страже» резервов стоит и ряд международных обязательств страны.

Тем не менее, и монопольное распоряжение резервами, являющимися общенациональным активом, со стороны Национального банка вряд ли продуктивно. Желание НБУ минимизировать риск, вкладывая средства в казначейские облигации США, понятно, но в итоге означает, что заработанные украинским народом ресурсы направляются на финансирование экономики чужой страны. Очевидно, вопрос эффективности распоряжения резервами страны и поиска более привлекательных активов остается открытым.

Итак, хотя важность рисков, связанных с возможным подчинением НБУ правительству, не вызывает сомнений, их критичность выглядит весьма преувеличенной.

Альтернативой может быть сохранение status quo, при котором независимость воспринимается Нацбанком как самоцель, полное отстранение от политики остальных государственных органов и иммунитет от любого вмешательства в его деятельность. Как показано выше, такое положение таит не меньшие риски, а в условиях финансово-экономического кризиса и задач послекризисного восстановления вообще недопустимо лишать антикризисную политику такого важного рычага, как монетарная политика.

Налаживание скоординированного сотрудничества правительства и НБУ с определением взаимных обязательств позволило бы разблокировать ряд потенциально мощных инструментов экономической политики государства, среди которых главными являются:

— планирование колебаний ликвидности, связанных с осуществлением бюджетных расходов. Это позволит резко сузить почву для курсовых спекуляций, а также минимизировать потребность в монетарных ограничениях для подстраховки от внезапных фискальных «выбросов» на денежный рынок;

— формирование системы предоставления «длинных» кредитов под правительственные гарантии с соответствующими изменениями регуляторных требований НБУ. Совместными усилиями правительства и Нацбанка должно быть создано специализированное финансово-кредитное учреждение для бюджетного и кредитного финансирования развития.

Отметим, что в мировой практике есть немало примеров тесного взаимодействия правительства и центрального банка. Последний может самостоятельно разрабатывать и реализовывать денежно-кредитную политику, может иметь операционную независимость при определении целей денежно-кредитной политики правительством, а может вообще быть звеном единого государственного финансово-кредитного механизма.

Таким уровнем независимости, как у украинского центрального банка, обладают очень ограниченное число цивилизованных стран. Прежде всего — это США, Германия и Швейцария. Что касается США, то независимость центрального банка (ФРС) обусловлена тем, что он не только регулирует монетарные отношения в пределах страны, но и фактически определяет ключевые мировые тенденции. Аналогичную функцию, но в региональном масштабе, выполнял центробанк ФРГ. До введения в обращение евро межнациональной денежной единицей в Европе выступала именно немецкая марка, что обязывало банк проводить политику с учетом общеевропейских интересов, поэтому он был максимально удален от правительства. Уникальность швейцарской модели заключается в том, что банковский бизнес в этой стране доминирует, а центральный банк в системе выполняет роль «правительства для банков» и поэтому отделен от «правительства для экономики».

Но даже в упомянутых странах центральные банки не имеют абсолютной свободы. ФРС подотчетна Конгрессу США, а ее председатель регулярно отчитывается о положении дел, задачах и приоритетах монетарной политики. Глав немецкого и швейцарского центробанков назначают правительства этих стран, а цели деятельности и приоритетные направления четко выписаны на законодательном уровне.

В большинстве других стран влияние на центробанк имеет тот орган государственной власти, который реализует и фискальную политику. В частности, в Австрии, Великобритании, Дании, России, Франции, Японии председатели и члены правления банков или назначаются непосредственно правительством, или утверждаются парламентом по представлению правительства. Кроме того, в таких странах, как Франция, Италия и Россия, главы центральных банков могут быть уволены досрочно, хотя подобная практика и не является распространенной.

Очевидно, что назначение главой регулятора кандидата, предложенного правительством, уже частично сглаживает потенциальные конфликты между двумя органами. Но, кроме этого, законодательство значительного числа стран также предусматривает возможность вмешательства правительства в деятельность центрального банка.

Таким образом, в экономически развитых странах, как правило, существуют формальные механизмы, дающие возможность согласовывать монетарную и фискальную политики. Тем самым предоставляется возможность разрабатывать и реализовывать экономическую стратегию именно той ветви власти, которая в конечном итоге будет нести ответственность за ее результативность. В Украине же НБУ, как было отмечено, проводит собственную стратегию, но ее неудачи часто относит на просчеты правительственной политики. В Украине, где вся ответственность за экономическое состояние в государстве возложена на правительство, Кабмин, по крайней мере, должен получить право владеть всеми доступными инструментами осуществления полноценной собственной стратегии экономического развития.

Вероятные риски, сопровождающие процесс усиления влияния правительства на центральный банк, можно устранить путем внедрения на законодательном уровне ряда рамочных условий такого сотрудничества, а также совершенствования механизмов контроля над деятельностью НБУ со стороны совета НБУ. Достаточно распространенной практикой является ограничение целевых направлений, по которым возможно дефицитное бюджетное финансирование, а также установление жесткой связи между дефицитом бюджета и капитальными расходами бюджета.

Вместе с тем усиление влияния правительства на НБУ позволяет синхронизировать экономическую стратегию государства и повысить эффективность ее реализации. В случае же просчетов будет четко идентифицирован субъект ответственности.

Независимость центрального банка не должна быть самоцелью. Приближение его к исполнительной власти, с параллельным внедрением законодательных инструментов противостояния политическому давлению, которое может осуществляться с целью достижения краткосрочных положительных эффектов ценой отказа от долгосрочных задач ценовой стабильности, кажется более эффективным, чем полная изолированность НБУ от экономической политики правительства. Этот факт следует учесть при реформировании политической системы, проекты которого имеются у большинства политических сил.

Если усилия всех властных структур будут направлены на достижение единой цели, а монетарная и фискальная стратегии будут скоординированы и взаимно согласованы, на преодоление экономического кризиса уйдет меньше времени, ресурсов и усилий.