ПОДВОДНЫЕ КАМНИ ЗАКОНА «О ТЕЛЕКОММУНИКАЦИЯХ»

Закон Украины о телекоммуникациях, принятый парламентом 9 июля, неделю назад был подписан председателем ВР и подан на подпись Президенту. Как уже сообщало «ЗН», принятие данного документа несомненно является прогрессивным, ибо он наконец вводит в правовое поле многие необходимые для цивилизованного телекоммуникационного рынка понятия и механизмы. Однако закон не лишен положений, практическая реализация которых зависит от конкретных принятых в развитие закона нормативных актов. А также от персоналий, которые будут руководить его исполнением — должностных лиц Госкомсвязи и создаваемой законом Национальной комиссии регулирования связи (НКРС).

Иными словами, документ оставил широкие возможности для милого сердцу отечественного чиновника «ручного управления». Ни в коем случае не умаляя самого факта его принятия для развития рынка телекоммуникаций, постараемся отметить основные моменты, которые должны быть учтены при дальнейшей разработке нормативной базы в этом секторе экономики.

Вынесенный на окончательное обсуждение парламента и одобренный им закон заметно отличался от принятого ВР в первом чтении. При этом некоторые авторы предложений считают, что механизм подготовки ко второму чтению был не до конца прозрачен. «Решения принимаются узкой группой, кулуарно, без учета мнения большинства операторов и провайдеров Интернета, и безо всякого учета мнения сетевой общественности... это может существенно снизить качество законопроекта» — говорилось в обращении общественной организации «Українська інтернет-спільнота» к председателю профильного комитета ВР Валерию Пустовойтенко. В рабочей группе интересы операторов и провайдеров представлял президент ТЕЛАС Юрий Соловьев. По его словам, все предложения фигурантов рынка в закон были внесены. По крайней мере, сколь-либо оформленных протестов со стороны последних пока не поступало. Работа по внесению изменений плотно курировалась руководителями двух телекоммуникационных компаний — «Киевстар» и DCC, приложивших немало усилий для принятия закона. И заложивших в него кое-какие свои интересы.

Изменений внесено огромное количество, но самым масштабным из них стало возвращение функции лицензирования субъектов рынка НКРС (так было изначально, но в варианте «первого чтения» лицензирование фигурировало в функциях центрального исполнительного органа в отрасли). Полномочия НКРС, согласно доработанному закону, получились достаточно значительными. Кроме лицензирования, это — надзор за рынком, сбор статистической информации, тарифное регулирование и установление порядка взаиморасчетов, в том числе установление тарифов на подключение к сетям операторов-монополистов. Чего стоит только формулировка «принимает… решения, обязательные для исполнения субъектами рынка телекоммуникаций»! Комиссия также имеет право на административные взыскания по отношению к субъектам рынка телекоммуникаций (закон предусматривает внесение соответствующих изменений в Админкодекс). В то же время, для самой НКРС обязательными к исполнению являются только решения судов.

Как бы там ни было, из ведения «центрального органа исполнительной власти в отрасли связи» забрали почти все вопросы, как-либо связанные с финансовыми потоками. Правда, в его ведении осталось стратегически важное для рынка распределение частотного ресурса, находящегося в собственности государства (номерной ресурс распределяет НКРС), а также реализация технической политики в отрасли.

Такая концентрация полномочий в НКРС может говорить не только о переделе власти в отрасли в интересах крупных операторов рынка. Изменен сам механизм реализации властных полномочий. Раньше те или иные операторы (чаще всего крупнейший из них — «Укртелеком») могли лишь пытаться влиять на кадровые решения руководства страны в отношении поста председателя Госкомсвязи. Теперь же они могут пытаться «двигать» своих людей в НКРС как по президентской, так и по парламентской линии (напомним — по новому закону по четыре члена комиссии назначаются этими двумя ветвями власти). К тому же если раньше руководитель ведомства был один и, как правило, работал в интересах одного оператора, то теперь восемь членов комиссии смогут выразить интересы большего количества субъектов рынка. Появится своеобразное соревнование в подготовке и принятии решений комиссии, что благотворно скажется на развитии конкуренции и в отрасли.

Эксперты считают, что это будут в первую очередь представители, точнее, «выразители интересов» операторов-«мобильщиков» — в последнее время достаточно мощных и более подвижных, чем «Укртелеком». Он, правда, тоже наверняка будет представлен в комиссии. Поскольку принятие закона лоббировалось в большей степени «Киевстаром» и «Цифровой Сотовой Связью», «их люди» войдут в комиссию с большой вероятностью. А еще на членство в комиссии имеют виды многие из «отодвинутых» в былые годы от влияния в отрасли — начиная от Леонида Нетудыхаты и Олега Шевчука до Станислава Довгого. Не говоря уж о сегодняшних руководителях ГКС, например, Олеге Яценко и Олеге Проживальском, которые вряд ли захотят остаться в своих креслах без сегодняшних полномочий.

Полномочия перейдут к комиссии лишь с 1 января 2005 года. Это значит, что участвовать в ее формировании будет уже новый Президент Украины. До этого времени функции НКРС по-прежнему будет исполнять Госкомсвязи. В течение следующего года должно быть утверждено положение о деятельности НКРС, в котором будут прописаны механизмы ее работы, в частности, подготовки решений, подбора кадров и привлечения экспертов, финансирования и так далее. Однако для того чтобы решения комиссии были профессиональными, профессионалы их должны не только принимать, но и готовить (о том, что работа этих профессионалов должна соответствующим образом оплачиваться, пока не будем). В то время как аппарат комиссии будет скорее всего сформирован путем простого переподчинения части отделов Госкомсвязи новому органу, с сохранением всех ныне там работающих (многие чиновники уверены, что перейдут работать в новый орган). А значит, на изменение стиля работы нового органа рассчитывать не приходится. И высокий профессионализм восьми членов комиссии вряд ли сможет компенсировать этот стиль.

Но главный тормоз эффективной работы комиссии был напрямую заложен в законе — там, где НКРС определена как «центральный орган исполнительной власти со специальным статусом». Финансирование такого органа должно осуществляться специальной статьей в госбюджете (уже с 2005 года). Однако, как показывает опыт подобных регулирующих органов «со специальным статусом», например в энергетике или в ядерной отрасли, это бюджетное финансирование совершенно недостаточно для их эффективной работы. В офисах этих комиссий иногда не хватало канцтоваров, доходило до отключения за неуплату телефонов. А главное, там существует большая текучесть кадров: в нашей стране зарплата госслужащего, начиная с некоторого уровня профессионализма управленца, объективно не может его удовлетворить.

Законом предусмотрено дополнительное финансирование комиссии в виде десяти процентов платы операторов за выдаваемые ею лицензии. Однако эти средства перечисляются в специальный фонд госбюджета, а финансируется из них лишь ведение лицензионного учета и изготовление бланков лицензий. О средствах для оплаты услуг высокопрофессиональных экспертов по подготовке решений комиссии речь, к сожалению, не идет.

Как уже писало «ЗН», закон дал определение операторам телекоммуникаций, подразделив их на три «рода войск»: операторов подвижной (мобильной) связи, фиксированной связи и фиксированной связи с использованием беспроводного доступа к сетям. Этим же разделением недвусмысленно определяется набор лицензий, которыми должны обладать операторы: «фиксированные» — на оказание услуг телефонной связи (как минимум местной, а также междугородной, международной), а «мобильные» и «беспроводные», ко всему, иметь лицензию на используемый диапазон частот.

Особенно актуальным является определение операторов фиксированной связи с использованием беспроводного доступа к телекоммуникационным сетям. Прежде всего, это касается операторов CDMA. Как правило, не имея лицензий на оказание услуг мобильной связи, а лишь на местную телефонную, они де-факто их оказывают. Мобильность в рамках города, прямой номер и «копеечный», как в фиксированной связи, тариф за минуту — очень привлекательное предложение. Особняком стоит компания DCC, претендующая сегодня на звание «третьего национального мобильного оператора». Она также имеет лишь лицензию на оказание услуг фиксированной связи. Услуги же, которые она предоставляет, судя по тарифам, являются вполне мобильными. Хотя за частоты компания платит существенно меньше конкурентов и не сохраняет номер абонента при перемещении его по Украине.

Однако для них всех в закон заложена лазейка — в определении «беспроводного доступа». Им считается связь с использованием радиотехнологий, во время которой абонентское оборудование может перемещаться с сохранением номера в «пределах пунктов окончания телекоммуникационной сети, присоединенных к одному коммутационному центру». Скажем так: это определение дает возможность работать операторам «альтернативной подвижной связи», количество абонентов которых не превышает 100 тысяч, и их можно обслужить одним коммутатором. При этом радиовыносы могут быть расположены на большой (хотя и ограниченной — в отличие от «мобильщиков») площади.

Регулирование использования радиочастот остается в ведении Закона «О радиочастотном ресурсе Украины»; обязанности предусмотренной этим законом Администрации связи и радиочастот (АСРЧ) продолжает исполнять Госкомсвязи. Он же выдает лицензии на использование радиочастот. Таким образом, операторы мобильной и беспроводной связи должны обращаться за лицензиями в два органа: в НКРС — за лицензией на предоставление услуг связи и в ГКС — за разрешением на использование диапазона частот. Это несколько усложняет им жизнь. В подчинении комитета остается и центр «Укрчастотнадзор», выдающий непосредственные разрешения на начало работы передатчиков. Это также оставляет возможности, например, не дать разрешение на работу оператора, уже получившего все необходимые документы. Осенью комитет по вопросам строительства, транспорта и связи ВР готовится поработать над новой редакцией «радиочастотного» закона. Будем надеяться, что «двоевластие» в таком перспективном сегменте, как беспроводная связь, будет, как минимум, сокращено.

Еще один «прикол» нового закона — полное отсутствие в нем упоминаний IP-телефонии. Напомним, что решение многочисленных проблем, которые время от времени возникали у IP-операторов, связывалось именно с принятием закона «О телекоммуникациях», который должен был определить порядок использования этой технологии. Однако определение IP-телефонии исчезло из закона как раз перед вторым чтением. По мнению авторов документа, предоставление этой услуги возможно на основании договора с оператором, имеющим лицензию на голосовую связь. Таким образом, IP-телефонисты получают статус провайдеров — компаний-посредников, не имеющих собственной сети и перепродающих услуги операторов. С одной стороны, этим закрепляется существующее положение вещей (после скандала годичной давности «айпишники» обзавелись договорами с «девяткой» телефонных компаний, имеющих лицензии на международную связь). С другой — отсутствие законодательного определения позволяет тем же НКРС или ГКС «урегулировать» IP-телефонистов каким-нибудь своим решением.

И еще один штрих. Деятельность Госкомсвязи как центрального органа исполнительной власти в отрасли связи расписана законом. Однако сегодня ведомство занимается не только связью, но и информатизацией. В частности, в последние месяцы руководство ГКСИ предприняло ряд шагов по концентрации полномочий по контролю над расходованием средств, направляемых на региональные и отраслевые программы информатизации. Речь идет о более чем 400 млн. грн., поэтому контроль этот является очень лакомым кусочком. Что имеем теперь? На основании закона Кабмин должен будет разрабатывать Положение о НКРС, а также вносить изменения в существующее положение о ГКСИ. И вполне возможно, что при этом информатизация плавно перекочует в другое ведомство. Например, непосредственно в тот же Кабмин или реанимированное агентство.

Итак, в ближайшие полгода мы будем наблюдать многочисленные попытки закрепить интересы крупных телекоммуникационных компаний в правовом поле. Что ж, в этой ситуации радует главным образом то, что передний край рынка высоких технологий в Украине — связисты — выросли до возможности принять собственный, отвечающий их интересам закон. А главное — что конкуренты на рынке сумели объединить свои усилия в этом нелегком деле. Хочется надеяться, что в период «постзаконодательного нормотворчества» они также не станут валить друг друга, пользуясь вышеперечисленными двусмысленностями в законе.