Легализация азартного бизнеса?

В преддверии проведения в Украине Евро-2012 народные депутаты взялись за уже традиционную для украинского парламента тему - игорный бизнес. Тема, которая, начиная с 1997 года, представлена в каждом созыве Верховной Рады пятью-семью нереализованными законопроектами, снова заиграла проектом закона «О букмекерской деятельности». Вероятно для солидности документ внесен в парламент сразу пятью депутатами.

Законопроект призван легализовать один из наиболее доходных видов азартного бизнеса - букмекерскую деятельность, еще в июне 2009 года запрещенную вместе со всеми другими видами азартных игр, кроме государственных лотерей. Речь именно о легализации, ведь сомнений нет, букмекерская деятельность, пусть нелегально, но зато практически открыто и беспрепятственно осуществляется в Украине. Чтобы убедиться в этом, достаточно просто задать необходимый поиск в сети Интернет.

Возможно, подпольная деятельность позволила букмекерам накопить достаточные ресурсы для лоббирования своих интересов в высшем законодательном органе страны. Возможно, лоббисты сами захотели поучаствовать в поглощении жирного пирога украинского беттинга. Очевидно одно: за законодательной инициативой стоит все что угодно, кроме интересов украинского государства и общества.

Ограничение и контроль бизнеса на пороке

Поясним. Развитый до невиданных в современной Европе объемов украинский игральный бизнес на момент своего запрета представлял реальную угрозу не только отдельно взятым семьям игроманов, но и всему украинскому обществу. Ведь он влиял на общественную психологию и мораль, порождая и утверждая в молодом поколении украинцев потребительское отношение к жизни, был источником коррупционных проявлений, криминализовал среднее и низшее звено правоохранительных органов. При этом государство, в отличие от развитых стран мира, предоставляя возможность беспрепятственного развития частных коммерсантов - организаторов игр, не получало от этого сектора экономики сколько-нибудь значимых доходов.

В Украине отсутствовало и, похоже, до сих пор отсутствует понимание азартного бизнеса как бизнеса на пороке, влияние которого на общество признается вредным во всех развитых странах мира. Однако неизбежная тенизация азартного бизнеса вследствие его полного запрета (мы это видим сейчас в Украине) заставляет государства Европы мириться с минимальным злом во избежание более негативных последствий от нелегальных игр. Поэтому задачей государственного регулирования игорного бизнеса, в отличие от других сфер экономики государства, является не стимулирование его развития, а удовлетворение минимального спроса граждан на игру путем разрешения игр на деньги в ограниченном объеме и строго контролируемом государством. Причем свободная конкуренция в азартном бизнесе значительно усугубляет вред от игры как таковой. Ведь в слабо поддающемся контролю игровом бизнесе наличие большого числа операторов усложняет контроль государства, а также создает благоприятную почву для злоупотреблений с целью получения конкурентных преимуществ. Даже Европейский суд в делах C-275/92 Schindler (1994), C-124/97 Laara, Cotswold Microsystems Ltd and Oy Transatlantic Software Ltd v. Kihlakunnansyytaja (Jyvaskyla) (1999) признал обоснованными достаточно широкий круг ограничений, вводимых странами-членами ЕС на свободу осуществления азартного бизнеса для обеспечения общественного порядка, общественной безопасности и общественного здоровья.

При этом цивилизованный азартный бизнес должен выполнять еще одну функцию - финансирование социальной сферы государства. Категория благих целей в теории азартного бизнеса имеет свое особое значение. Так, общепризнано, что любой бизнес на пороке аморален. Аморальна проституция, наркобизнес. Также аморален, хотя, может быть, в несколько меньшей степени, игорный бизнес. Бизнес, эксплуатирующий и стимулирующий старую как мир жажду мгновенной наживы без вложения игроком каких-либо трудовых или других затрат. Существование азартного бизнеса, разрешенное законом, требует оправдания в глазах населения, которое в большинстве своем относится к нему негативно. Именно таким оправданием выступает использование части доходов от организации азартного бизнеса на благие цели.

Ведь азартный бизнес - это именно тот вид деятельности, где не создается добавленная стоимость (бизнес освобожден от уплаты НДС), где отсутствуют затраты в классическом их понимании. Таким образом, именно в букмекерской деятельности возможна замена налога на прибыль налогом с оборота, который полностью должен использоваться, как это имеет место за рубежом, на конкретные социально значимые цели.

Отсутствие общепринятых государственных подходов к организации азартной игры в Украине привело в формированию в обществе резко негативного отношения к азартной игре как таковой, дискредитации идеи игры на деньги как источника аккумулирования дополнительных доходов государства на финансирование социально значимых целей. Пожар в мае 2009 года в одном из игровых залов Днепропетровска, унесший жизни игроков, дал повод власти топорно и неграмотно, но все-таки разрубить гордиев узел проблемы азартного бизнеса, запретив его. Решение, поговаривают, имело российский след, т.к. было принято в унисон с переводом азартного бизнеса в Российской Федерации в специальные игровые зоны. Оно было во многом популистским, поскольку не предусматривало для украинских игроков какой-либо легальной инициативы азартному бизнесу, создавая тем самым предпосылки для его тенизации.

И только в сфере букмекерской деятельности государство добилось определенных успехов, организовав через одного из операторов государственных лотерей лотерейную игру - аналог букмекерской, которая, во-первых, более безопасна для игрока, значительно сокращает возможности крупно проиграться, во-вторых, обеспечивает стабильный доход государству в виде отчислений с оборота оператора. В 2010 году именно введение Минфином этой игры позволило значительно сократить сеть нелегальных букмекерских контор, переведя нелегальный букмекерский бизнес практически полностью в плоскость Интернета.

Входной билет - 5 млн. грн. уставного капитала

Как видно, курица, несущая золотые яйца, часть из которых сегодня попадает государству, не дает покоя отдельным народным избранникам. Они предлагают свой уникальный вариант будущего построения букмекерской деятельности. Не мудрствуя лукаво, депутаты от Партии регионов и Блока Литвина предлагают просто разрешить букмекерскую деятельность, как любой другой вид лицензируемой деятельности, предоставив каждому желающему возможность заниматься этим бесспорно интересным занятием. Что народным депутатам до того, что в большинстве развитых стран существует монополия государства на организацию и проведение букмекерских игр. Ведь сиюминутная выгода от реализации лоббистского проекта намного привлекательнее, чем призрачный государственный интерес.

В этом контексте очень показательны требования, предлагаемые авторами законодательной инициативы к финансовому состоянию организаторов игр, - 5 млн. грн. уставного капитала и столько же собственных активов оператора (ст. 9 законопроекта). И это при миллиардных годовых оборотах букмекерского рынка! Лицензионный платеж вообще является подарком для подпольщиков, алчущих легального статуса, - 1 млн. грн. за пятилетнюю лицензию. Т.е. всего по 200 тыс. грн. в год. При этом авторы законопроекта заботливо гарантировали букмекерам в ст. 14 проекта недопустимость пересмотра платы за выдачу разрешений на проведение букмекерской деятельности в будущем. Надо полагать, хотели поддержать развитие бизнеса, входной билет для занятия которым в развитых странах, где государство предоставляет право заниматься беттингом частному бизнесу на условиях концессии, исчисляется десятками миллионов евро. И это, не считая ежегодных отчислений с дохода.

Иными словами, депутаты предлагают не только вернуть статус-кво, существовавший до запрета букмекерской деятельности в 2009 г., но и значительно улучшить положение организаторов игр. Возникает вопрос: зачем было в июне 2009 г., в том числе и голосами Партии регионов, запрещать азартный бизнес? Это было ошибкой? Недоразумением? В таком случае необходимо не только извиниться, но и выплатить компенсации честным букмекерам за выгоды, потерянные ими за 2,5 года вынужденного подпольного существования. И тогда, чего уж мелочиться, легализовать и игровые автоматы. Ведь на самом деле последние приносят немногим больше вреда обществу, чем букмекерские конторы. В качестве бонуса букмекерам можно было бы предложить еще и закрытие государственной лотереи - аналога беттинга. Впрочем, учитывая очевидно неравные условия конкуренции, лотерея, обремененная обязательными отчислениями в казну, и сама закроется.

Лицензирование - еще один подарок букмекерам?

Конечно, вопрос сопряженности действий народных избранников с интересами государства в той части, которой он касается игорного бизнеса, уже давно звучит, мягко говоря, наивно. Но в тех случаях, когда первые очевидно противоречат вторым, могут же депутаты хоть сколько-нибудь завуалировать свои цели, не продвигая их с такой детской непосредственностью. Как, кстати, и обратить внимание на качество предлагаемых ими законодательных инициатив.

Ну, возможно, хоть кто-нибудь может объяснить авторам законопроекта, что обязанность по уплате налогов по месту осуществления букмекерской деятельности, мягко говоря, не совсем соответствует Налоговому кодексу. И то, что правила осуществления операций с наличными средствами утверждаются не Кабмином, а Нацбанком (ст. 8). Или что Министерство финансов, не имеющее централизованной административной вертикали на местах, просто неспособно проконтролировать работу букмекеров по всей Украине. Ведь депутаты - авторы законопроекта - образованные люди, кажется, среди них есть юристы.

Еще вопрос. Почему лицензионные условия осуществления букмекерской деятельности утверждаются Кабинетом министров, а не органом лицензирования? Зачем вообще понадобилось выводить систему лицензирования букмекеров из-под сформированной и отработанной годами системы лицензирования, регулируемой Законом «О лицензировании некоторых видов хозяйственной деятельности»? Это что - еще один подарок букмекерам? Возможно, авторы законопроекта не в курсе, но декоративные требования о 5 млн. грн. уставного капитала операторов можно было вполне предусмотреть на уровне лицензионных условий, утверждаемых в соответствии с действующим законом Минфином.

А как вам идея утверждения условий букмекерских игр их организатором (т.е. частным лицом) при согласовании Министерства финансов? Т.е., по мнению авторов законопроекта, министр финансов должен согласовать документ и подать на подпись директора букмекерской конторы? Ведь согласование документа должно предшествовать его утверждению? Или нет? А кто объяснит теперь уже нам с вами, какой все-таки срок на выплату выигрышей - три дня, как в ст. 8 проекта, или шесть, как в статье 18?

Перечень недоработок, противоречий и откровенных ляпов законопроекта вряд ли поместится даже в очень большом газетном материале. Да и есть ли в этом смысл? Даже поверхностное ознакомление с документом свидетельствует о его крайне низком качестве как с точки зрения содержательной части, так и юридической техники, порождая вопрос в целом о целесообразности его принятия в предложенном виде, ведь подавляющее большинство норм законопроекта могут быть закреплены на уровне подзаконных актов.

Опасный прецедент

Кроме того, законодательная инициатива порождает еще один вопрос. Вопрос о будущем других видов азартного бизнеса в Украине. Полная легализация букмекерской деятельности, приравнивание ее в статусе к любому другому виду лицензируемого предпринимательства является прецедентом для отмены запрета на казино и игровые автоматы. Букмекерская деятельность по сути своей ничем не отличается от других разновидностей азартных игр. Более того, не исключена возможность проведения других разновидностей азартных игр под букмекерскую лицензию, ведь пари - это сделка между двумя и более участниками касательно определения победителя или прогнозирования любого события, на результат которого участники не могут повлиять. Скажите, чем существенно отличается определение пари от рулетки или игрового автомата? Ответ ясен! Тогда, возможно, в законопроекте речь идет о легализации азартного бизнеса в целом?

Думаю, что такое утверждение является преувеличением. Однако то обстоятельство, что решать будущее азартного бизнеса необходимо системно, в целом по всем видам бизнеса, более чем очевидно. Как очевидно и то, что урок, извлеченный страной из развития азартного бизнеса в 2002-2009 гг., переродившего его в раковую опухоль украинского общества, как и крайне болезненный запрет игорных заведений в 2009 г., не должны пройти даром. Общество еще не утратило возможность построения рынка азартных игр в соответствии с лучшими зарубежными стандартами, основанными на государственной монополии, ограничении как их роста, так и зависимости от них игроков, гарантиях прав последних. Внедрение этих стандартов должно превратить азартную игру из механизма наживы частных дельцов в мощный источник финансирования социальной сферы государства. И не реализовать эти цели после всего, что пережило наше общество, просто грешно. При этом дальнейшее промедление с регулированием азартного бизнеса небезопасно, ведь изобилие подпольных игорных заведений, в т.ч. и букмекерских контор, приносит с каждым днем все больший вред. И очень важно в процессе регулирования этой отрасли уберечься от откровенно лоббистских законодательных инициатив.

Свои идеи для рубрики «На злобу дня» читатели могут присылать на редакционный e-mail - sledz@mirror.kiev.ua