РАЗВОД ПО-МИНИСТЕРСКИ. ЧАСТЬ 2

В статье «Развод по-министерски» («Зеркало недели» (№36, 2001 г.) шла речь о необходимости принятия Законов Украины «О Кабинете министров Украины» и «О центральных органах исполнительной власти», поскольку сложилась парадоксальная ситуация — деятельность местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления регулируется законами, а центральные органы исполнительной власти и их территориальные подразделения работают на основании своих положений, утвержденных указами Президента Украины. Отсутствие названных выше законов приводит к сложностям во взаимоотношениях территориальных органов министерств и госадминистраций. Затрагивался также вопрос о том, что премьер-министр в нашем государстве не может сам сформировать свою команду, хотя несет персональную ответственность за деятельность Кабмина, к тому же Указом Президента Украины на тот момент был введен институт государственных секретарей, что способствовало раздвоению центров влияния на деятельность министерств между администрацией Президента и Кабмином и, соответственно, уменьшало роль последнего. Но основная часть статьи была посвящена анализу целесообразности двух этапов административной реформы в марте и декабре 1999 года на примере Министерства экологии и природных ресурсов Украины, в результате чего произошла потеря управляемости в отдельных сферах, находящихся в компетенции министерства. Что же мы имеем сегодня?

Приходится с прискорбием констатировать, что упомянутые законы так и не приняты. Причем многострадальный Закон «О Кабинете министров Украины» ветировался Президентом Украины уже столько раз, что можно сбиться со счета. Институт госсекретарей, с подачи гаранта Конституции, на днях почил в бозе. Правда, Президент инициировал процесс, который должен привести к конституционной реформе и превратить нашу президентско-парламентскую республику в парламентско-президентскую с перераспределением полномочий и ответственности между ветвями власти, вследствие чего на конституционной основе (есть шанс) будет формироваться коалиционное правительство. Нас уверяют, что и сейчас у нас коалиционное правительство, сформированное парламентским большинством. Но когда большинство мучительно долго, с элементами насилия, образовывали административным путем, а не по результатам выборов, то и «коалиционность» этого правительства очень сомнительна. Последние события, связанные с увольнением министра экологии и природных ресурсов Украины Василия Яковлевича Шевчука подтвердили в полной мере «декоративность» такой коалиционности. Решение о его увольнении было принято Президентом Украины без консультаций с парламентской фракцией, по квоте которой прошел В.Шевчук. А на справедливое возмущение главы этой фракции В.Пустовойтенко представитель Президента в Верховной Раде господин Задорожный ответил, что соглашение между правительством и парламентом не имеет юридической силы. Так-то, господа.

Это заявление подтверждает: теперешнее правительство, громко называемое коалиционным, смахивает на фанерную декорацию в политическом театре. Ну, а если актер этого театра выдвинут на роль пропрезидентской фракцией, церемониться тем более не стоит. Какие счеты могут быть между «своими»? Вся эта ситуация также ярко демонстрирует цену соглашений в политике, даже если они подписаны двумя из трех первых лиц государства. Вот почему в нашей суровой действительности для обеспечения хоть какой-то стабильности правительства, а значит, нормального функционирования системы государственной исполнительной власти, необходимо срочно принимать вышеупомянутые законы. Иначе нас так и будет преследовать хаос по типу того, что существует уже не один год в Минэкоресурсов Украины в связи с лихорадочной сменой министров с периодичностью раз в год, или, как произошло сейчас, — раз в полгода. Результат — провал государственного управления и государственного регулирования в жизненно важных сферах, что было констатировано на заседании СНБО Украины 6 июня 2003 года относительно использования недр.

В результате этого заседания на свет божий появился указ Президента «Про невідкладні заходи щодо підвищення ефективності надрокористування в Україні», преамбула которого фиксирует следующее: «... незадовільний стан у вирішенні питань, пов’язаних із надрокористуванням в Україні, неефективність державного управління, наявність серйозних недоліків у цій сфері, що призводить до нераціонального використання природних ресурсів і негативно відбивається на навколишньому природному середовищі, та в зв’язку з необхідністю невідкладного вжиття заходів щодо підвищення ефективності надрокористування в Україні...» Исходя из вышеперечисленного, предлагаются меры для повышения эффективности государственного управления в этой сфере.

Какие же это меры? Простые, но радикальные — Кабинет министров Украины в месячный срок должен подать предложения относительно повышения эффективности «государственного регулирования» «шляхом створення на базі Міністерства екології та природних ресурсів України Міністерства екології України та Державного комітету природних ресурсів України». Хочу обратить внимание читателей на несоответствие текста преамбулы и данной цитаты из указа. В преамбуле речь идет о неэффективности государственного управления в сфере использования недр, в связи с чем необходимо принимать меры. Но здесь вдруг всплывает «государственное регулирование». Так с чем у нас плохо все-таки — с управлением или регулированием? Или с тем и другим одновременно?

В статье почти двухлетней давности автор писала как раз о том, что государственное управление природными ресурсами и государственное регулирование ими должно быть разделено между двумя независимыми друг от друга ведомствами, как это, наконец, произошло в сфере использования ядерной энергии. Только так можно иметь надежду, что ведомство, выдающее лицензию на природопользование, определяющее квоты по использованию природных ресурсов, будет контролировать соблюдение требований природоохранного законодательства и выполнение условий лицензии (то есть осуществлять государственное регулирование, включающее в себя нормирование, лицензирование и государственный надзор) предприятиями ведомства, которое эксплуатирует природные ресурсы (то есть занимается управлением ими). В противном случае ситуация соответствует украинской присказке «сам п’ю, сам гуляю, сам стелю...».

Для справки. Минэкоресурсов образовалось в результате второго этапа административной реформы в декабре 1999 года на базе шести центральных органов исполнительной власти, в том числе Государственного комитета по вопросам геологии, который до этого времени и был единственным органом государственного управления в сфере использования недр, и Министерства охраны окружающей природной среды и ядерной безопасности Украины, которое занималось государственным регулированием. То есть государственное регулирование и управление природными ресурсами в результате админреформы оказались в «одном флаконе», и ситуация «сам пью, сам гуляю...» реализовалась в новообразованном Минэкоресурсов в полной мере. Если внимательно прочитать пресс-релиз СНБО о заседании 6 июня 2003 г., становится ясно: высокие государственные мужи не очень понимают разницу между государственным управлением и регулированием, что можно проиллюстрировать цитатой из пресс-релиза: «...існуюча система державного управління у даній сфері не забезпечує належного контролю за використанням надр...». На самом деле, здесь следствие и причина перепутаны. Именно невозможность полноценно осуществлять независимый государственный контроль и привела к соответствующей системе государственного управления. Ведь всем известно: на то и щука, чтобы карась не дремал. А государственный контроль и должен осуществлять орган государственного регулирования рационального использования природных ресурсов, у которого для этого существуют специально обученные люди — инспекторы, при наличии, безусловно, надлежащего ведомственного контроля, как это реализовано, например, созданием Государственной инспекции по земельным ресурсам в Государственном комитете с таким же названием, или же в Госкомитете лесного хозяйства, где есть собственная ведомственная инспекция.

Таким образом, Минэкоресурсов стоит на пороге очередного реформирования со всеми вытекающими отсюда последствиями. Из текста указа можно понять, что будет создано Министерство экологии, выполняющее регулирующие функции (хотя название «Министерство экологии», на мой взгляд, нонсенс. Экология — это междисциплинарная наука, предметом которой является изучение, прогнозирование и управление факторами внешней среды в процессе их взаимодействия с живыми организмами на всех уровнях их организации. Вы себе можете представить словосочетание «министерство сопромата» вместо «министерства строительства» или «министерство социологии» вместо «министерства труда и социальных вопросов»?). Нет ясности, чем же будет заниматься Государственный комитет по природным ресурсам Украины. В тексте указа речь идет только о сфере использования недр. Вместе с тем, в понятие «природные ресурсы» входят биоресурсы, вода, земля, лес. Три последних природных ресурса управляются государственными комитетами с соответствующими названиями. Будут они объединены в один комитет по природным ресурсам или нет? Если следовать логике названия, то да. В принципе, это было бы логично — управлять всеми природными ресурсами из одного центрального органа исполнительной власти. Но переживет ли Украина очередной этап административной реформы в одном отдельно взятом министерстве, в котором за последние год и десять месяцев будет уже третий министр и каждый из них производил смены структуры внутри министерства и «чистил» ряды чиновников среднего звена на свой вкус? Не приведет ли этот этап также к провалу в сфере государственного управления?

Увы, не получилось закончить эти заметки без риторических вопросов, самый главный из которых все-таки — кто у нас «отцы» перманентной административной реформы. Хочется попросить их на сцену как главных героев пьесы нашего президентско-парламентско-правительственного театра абсурда и посмотреть им в глаза. Они остаются в тени, а сходят со сцены герои второго плана, такие, как министр экологии и природных ресурсов В.Шевчук, к которому по-разному можно относиться, но отказать ему в профессионализме нельзя. Особенно на фоне двух его предшественников экс-министров-политиков, тяжелое наследство от которых В.Шевчук получил полгода назад и, не успев навести относительный порядок в бывшем своем ведомстве, был покаран де-юре за «серйозні недоліки в роботі», а де-факто — за грехи предшественников (один из которых в 2002 году, до прихода Шевчука, выдал незаконно 105 лицензий на использование недр), а по сути — за чужие ошибки по реформированию центральных органов исполнительной власти. Потому что эффективно управлять таким монстром, как Минэкоресурсов, невозможно по определению, будь ты хоть суперпрофессионал.

Факт выхода указа, о котором здесь идет речь, позволяет сделать вывод: два этапа административной реформы 1999 года были ошибочными и теперь идет откат на прежние позиции. Понятно, что никто не понесет персональной ответственности за издержки непрерывного реформирования органов государственной власти в сфере использования и охраны природных ресурсов, и мы, налогоплательщики, никогда не узнаем, во сколько нашим кошелькам обошлись эти эксперименты на государственном уровне со «слиянием» и «разделением» министерств и ведомств. Как не узнаем и имен истинных «героев». Сейчас последует процесс ликвидации министерства (в 2000 году ликвидация шести центральных органов исполнительной власти и образование одного министерства заняло девять месяцев), увольнение и принятие на работу сотрудников, передача с баланса на баланс зданий и материальных ценностей (а сколько последних спишут за это время!). А если учесть, что у министерства есть территориальные органы, числом 29, в которые в свое время были влиты территориальные органы ликвидированных госкомитетов, то масштаб очередной реорганизации ясен даже неискушенному в бюрократических передрягах человеку. Какая еще сфера выпадет из нормального государственного управления в этом занимательном процессе? Ставки принимаются, господа. Поэтому продолжение последует...