Regulatori Capture, или Захват органа регулирования группами интересов

3 марта, 2006, 00:00 Распечатать Выпуск №8, 3 марта-10 марта

О том, что один из пяти легитимных членов Национальной комиссии регулирования электроэнергетики (...

О том, что один из пяти легитимных членов Национальной комиссии регулирования электроэнергетики (НКРЭ) Юрий Кияшко подал премьер-министру Юрию Еханурову заявление об отставке, мы узнали не из его громких заявлений для СМИ — таковых просто не было. Эта новость заинтересовала нас еще больше после ознакомления с мотивацией Юрия Ивановича (не премьера). И, естественно, мы решили уточнить массу важных нюансов, приведенных в «отставном» заявлении члена НКРЭ. Ведь нечасто и уж тем более не с такой мотивацией человек готов уйти с далеко не худшей должности.

Спросите, чем заинтересовал нас этот человек и факт его готовности уйти в отставку? Тем, что никто до этого настолько откровенно не говорил, что Минтопэнерго, а точнее его глава подчинил прежде относительно независимый государственный регуляторный орган — НКРЭ — своим интересам.

Юрий Кияшко сначала отказался от встречи с корреспондентами «ЗН». При этом он подчеркнул, что его не интересует, как об этом могут написать, — для него важно, чтобы изложенная им информация получила должное развитие, а тенденция «превращения госоргана, каковым является НКРЭ, в бесплатное приложение для решения корпоративных интересов», была сломлена. Однако вскоре Ю.Кияшко сам позвонил в редакцию и сказал, что не хочет, чтобы указанные им «перекосы в работе НКРЭ» были спущены на тормозах, а затем и вовсе забыты, поэтому он готов о них публично рассказать.

— Юрий Иванович, надо ли понимать, что вас не услышали ни в Кабинете министров, ни в администрации президента, куда с подобным видением проблемы, но только тогда изложенным еще в письме, как нам стало известно, вы с двумя своими коллегами обращались еще в декабре 2005-го?

— Думаю, нас услышали везде. Но реакции — никакой.

— А какой реакции вы, собственно, ожидали, особенно после своего неординарного заявления об отставке?

— Надеялся, что мое заявление будет рассмотрено по сути, профессионально и будут сделаны надлежащие выводы. Я говорил со многими людьми из вышеназванных госорганов, и практически все они согласны с моим мнением, изложенным в заявлении об уходе. Но одобрение на словах, увы, еще ничего не значит. В глаза можно говорить одно, а за глаза действовать по-другому. Или же вообще ничего не предпринимать, что, на мой взгляд, сейчас и происходит.

Из заявления Ю.Кияшко премьер-министру Ю.Еханурову: «В соответствии с п.4 ст.30,31 Закона Украины «О государственной службе в Украине» и п.9 ст.116 Конституции Украины прошу принять мою отставку с должности члена НКРЭ, поскольку я принципиально не согласен с линией на уничтожение рыночных принципов функционирования электроэнергетики Украины, последовательно проводимой руководством Министерства топлива и энергетики Украины, главой НКРЭ и ее новоназначенными членами.

Грубые нарушения законодательства, регламентирующего деятельность НКРЭ,.. приобрели постоянный характер…»

— С этого момента, как говорится, подробнее — так что же происходит?

— То, чего не должно быть. И чего не было с момента, когда я пришел работать в НКРЭ (в 2000 году), и до весны 2005-го. Как и большинство моих коллег (на сегодня, увы, уволенных), я пришел в НКРЭ сознательно, уже имея немалый опыт работы. До этого я работал в Министерстве экономики: сначала в инспекции по контролю над ценами (с 1992 года), затем — начальником управления ценообразования в базовых отраслях экономики (электроэнергетике, нефтегазовой промышленности, металлургии и химии) (с 1998-го).

Зная и понимая важность создания эффективной системы ценообразования, в частности в электроэнергетике, я, естественно, поддерживал создание НКРЭ на тех принципах, которые были изначально заложены в Закон Украины «Об электроэнергетике», Положение об НКРЭ, утвержденное указом президента в 1995 году, и чуть позже в Регламент, утвержденный постановлением НКРЭ 14 февраля 2000 года.

— Со временем компетенция НКРЭ была расширена…

— Да, к электроэнергетике добавился, в частности, еще и нефтегазовый комплекс. С момента создания этой Комиссии в 1994 году на нее были возложены функции государственного регулирования (прежде всего, естественных монополий) и определены основные способы — тарифное регулирование, лицензирование, участие в регулировании платежно-расчетных отношений в Оптовом рынке электроэнергии, рынке газа. Но никогда НКРЭ не занималась вопросами управления хозяйствующими субъектами.

Функция формирования в рамках своих полномочий государственной политики цен на электроэнергию, газ, тарифов на транспортировку газа, нефти и нефтепродуктов, их хранение, поставку и распределение сегодня является главнейшей в деятельности НКРЭ.

Сегодня же практически речь идет о том, чтобы навязать Национальной комиссии регулирования электроэнергетики не свойственные ей функции управления, низведя ее до безропотного подразделения Министерства топлива и энергетики Украины.

— А в чем конкретно это выражается?

— Комиссия часто втягивается в имущественные разборки субъектов энергорынка, через нее пытаются наказать неугодных, обеспечить экономические привилегии отдельным предприятиям. Если вы думаете, что я только вам рассказываю об этом, то глубоко заблуждаетесь. Председателю НКРЭ я неоднократно говорил еще в прошлом году: если вы рекомендованы на эту должность даже кем-то из первых руководителей Минтопэнерго и при их (его) непосредственном содействии, это не значит, что вы безусловно должны выполнять их указания. Потому что вы должны были понимать, что этот пост потребует от вас самостоятельности в принятии решений. И первое, чем вы должны руководствоваться как глава НКРЭ, — это интересами потребителей. А также заботиться о балансе их интересов с интересами производителей электроэнергии (в данном случае). И в своем заявлении премьер-министру я написал о том же.

Ю. Кияшко — Ю.Еханурову: «Вследствие игнорирования главой НКРЭ В.Кальченко Регламента не обеспечивается соблюдение требований п.8, 9 Положения об НКРЭ о равноправии главы и членов НКРЭ при принятии решений, относящихся к компетенции Комиссии.

Кадровые изменения в составе НКРЭ, произошедшие в декабре 2005 года, привели к окончательной утрате независимости в принятии НКРЭ регуляторных решений — глава и новоназначенные члены Комиссии даже не скрывают своего согласия безоговорочно выполнять указания руководителей Минтопэнерго И.Плачкова и Ю.Продана, подтверждая это своими практическими действиями. Нарушение одного из главных принципов деятельности — равноудаленности от товаропроизводителей и потребителей — не могло не привести к принятию в июне—декабре 2005 года ряда решений разного уровня, которые по своей сути являются антирыночными, не способствуют реализации принятых Украиной стратегических планов вхождения в ЕС…»

Что касается давления Минтопэнерго, то в нарушение действующего законодательства были существенно пересмотрены и изменены (!) правила работы Оптового рынка электроэнергии, в частности условия формирования цены закупки электроэнергии у тепловых электростанций (около 45% производства электроэнергии).

В этом сегменте продолжительное время сохранялся хоть и небезукоризненный, но все же механизм ценовой конкуренции ТЭС за право быть включенными в работу энергосистемы. Но ряд изменений, принятых под беспрецедентным давлением Минтопэнерго на совет Оптового рынка электроэнергии и НКРЭ в июне—декабре 2005 года, в конце концов, привели к внедрению затратных методов формирования цен на электроэнергию, производимую ТЭС. Идея Оптового рынка электроэнергии — равные возможности для всех через одинаковую цену реализации, покрытие издержек только эффективно работающих предприятий — была перечеркнута чиновниками от энергетики другой: цены должны быть выше для тех, у кого больше издержки на производство электроэнергии, и ниже для тех, у кого издержки меньше. Как предприятия поступают в такой ситуации? Правильно, нужно стремиться всячески наращивать затраты, в том числе и непродуктивные. Кто выиграл? Только не потребитель — ведь цены на электроэнергию для него возросли!

Проверено на практике: как только отказываются от конкурентных основ при формировании цен и переходят к их установлению с применением затратных механизмов — цены возрастают. И мировой практикой доказано — созданные административно монопольные структуры (у нас — государственные НАКи) всегда стремятся подпасть под директивное установление цен. Потому что они располагают большими возможностями доказать госрегулирующему органу, что у них постоянно «возрастают» затраты.

Другим механизмом раскручивания цен в потенциально конкурентном сегменте производства электрической энергии ТЭС стало протаскивание теми же действующими лицами «Временного порядка учета объемов накопления угля энергетической группы на ТЭС на осенне-зимний период 2005—2006 годов при планировании диспетчерского графика накопления». Преимущество было отдано тепловым станциям, работающим на так называемом газовом угле. Проще говоря, генерирующим компаниям указывали, у кого (и, соответственно, какое) сырье закупать. А не хочешь — останавливай производство электрической энергии. Риторический вопрос: не является ли это прямым вмешательством в хозяйственную деятельность предприятий? Должна ли НКРЭ благословлять подобные инициативы своими решениями? Задача НКРЭ заключается в ином: создать экономические стимулы для работы наиболее эффективных энергоблоков (а значит, и энергокомпаний) и таким образом снизить цену на электроэнергию.

В 2005 году были введены однозначно затратные методы формирования ценовых заявок, созданы условия, при которых завышенные вследствие бесхозяйственности расходы, простои и убытки можно компенсировать за счет завышения уровня ценовой заявки. Такой подход стимулировал производителей (электроэнергии) не к сокращению, а к увеличению затрат на производство электроэнергии и тем самым — к увеличению цен на нее.

— Юрий Иванович, уж простите, но о какой форме давления на членов НКРЭ, тем более со стороны руководства Минтопэнерго, может идти речь?

Приведу только несколько, на мой взгляд, показательных примеров. А уж о степени давления… судите сами. Когда трое из пяти членов НКРЭ на основании исследований, проведенных рабочим аппаратом Комиссии, выразили несогласие, в частности, с вышеназванными изменениями в правилах ОРЭ, двоих из них — Л.Гончарову и В.Котко — просто заменили (путем увольнения) функционерами, которые, судя по их решениям и действиям, готовы освятить любое продиктованное Минтопэнерго предложение. Таким образом, кворум «заведомо согласных» был собран; параллельно они же опекают «Киевэнерго», лелеемое детище И.Плачкова…

Иерархия, созданная в НКРЭ еще в прошлом году, разрушает один из краеугольных, наряду с независимым статусом, принципов работы этого важного государственного органа — принцип коллегиальности. Такой подход признан наиболее целесообразным для подавляющего большинства цивилизованных стран. В противном случае регуляторные органы не могут эффективно исполнять возложенные на них функции. Наряду с этим, жизненно необходимым является формирование состава регуляторных комиссий таким образом, чтобы в них были представлены интересы всех участников рынка — как потребителей, так и производителей.

Политизация энергосектора в Украине чрезвычайно высока. Но я ничего не добавлю в этот «котел», если скажу, что, например, в США исторически состязаются две партии — республиканцы и демократы. Но там законодательно предусмотрено, что в той же Федеральной комиссии по энергетике от одной из партий может быть представлено не более трех человек из пяти. При правлении той или иной партии ее представители и так получают моральное преимущество. И это все понимают, и никто, как у нас, властно не вмешивается в деятельность этой Комиссии. Хотя, разумеется, нельзя быть абсолютно свободным от общества, в котором живешь. В противном случае — это абсолютизм…

Другой пример — НАК «Энергетическая компания Украины» (НАК «ЭКУ»). В 2003 году целью ее создания провозглашалось улучшение управления госимуществом. На самом же деле НАК «ЭКУ» практически монополизировала Оптовый рынок электроэнергии, выживая оттуда остатки конкуренции. Монополизация выразилась в том, что «Энергетическая компания Украины» банально «объединила» четыре из пяти генерирующих тепловых электростанций, которые, собственно, и составляли основу конкурентного рынка электроэнергетики Украины.

Но и это не все — поговорим предметнее об управлении в Оптовом рынке электроэнергии. Руководит работой ОРЭ его совет, в состав которого входят 10 голосующих директоров. Так вот, с прошлого года шестеро из этих «голосующих» получают зарплату по контракту в НАК «ЭКУ», еще двое — по контракту с Минтопэнерго. Скажите, как при такой «субординации» ожидать рыночно и конкурентно взвешенных решений?

— Еще до принятия постановления Кабмина о переходе на так называемый единый энерготариф звучало достаточно много возражений против этого. И, как нам известно, вы тоже были против. Тем не менее 15 августа постановление Кабмина было принято…

— Это лишний раз доказывает, что процедура принятия решений в НКРЭ игнорируется. Официальной позицией Комиссии, как и во многих других случаях, манипулируют. Я утверждаю, что НКРЭ не согласовывала проект постановления Кабинета министров Украины «О переходе к единим тарифам на электрическую энергию, отпускаемую потребителям». Мнение Комиссии было сфальсифицировано В.Кальченко, поскольку четыре из пяти членов НКРЭ письменно высказались против введения единых тарифов на электроэнергию.

Я и мои коллеги открыто предупреждали об опасности принятия такого решения для экономики в целом. Но наши доводы были проигнорированы, как и несколько позже негативное экспертное заключение профильного управления секретариата Кабинета министров Украины.

— Наши читатели уже знакомы с версиями по этому поводу. Но почему вы — против? Неужели только потому, что с инициативой введения единых энерготарифов выступило Минтопэнерго?

— Поверьте, в этом случае — не до иронии. По сути, это прецедент. Это означает административное установление цен на электроэнергию для всех без исключения потребителей Украины. Процесс их формирования абсолютно не прозрачен для потребителей. И я не удивлюсь, если в ближайшем будущем будут выявлены факты злоупотреблений, обусловленных широкомасштабным межрегиональным перекрестным субсидированием. Очевидна тенденция к непрерывному увеличению стоимости электроэнергии для всех потребителей.

Печально то, что никто не может сказать, когда же цены станут «едиными». Монополии постоянно включают, обосновывают и отстаивают «возрастающие» затраты. Раньше процесс согласования и утверждения в НКРЭ тарифов на услуги монопольных образований был состязательным. То есть Комиссия состязалась с монопольным объединением в аргументации.

И всегда в то время (до июня 2005-го) на стороне НКРЭ в вопросах защиты интересов потребителей электроэнергии были госадминистрации, которые на местах отслеживали финансово-хозяйственную деятельность облэнерго, контролировали их расходы, стремясь не допустить необоснованного роста тарифов на передачу и поставку электрической энергии.

И письма в НКРЭ в тот период были совершенно другого содержания: госадминистрации никогда прежде (!) не поддерживали повышение цен. Никогда! Это естественная реакция местной власти, желающей, чтобы на подведомственной ей территории развивались субъекты предпринимательства, чтобы местный бюджет регулярно получал налоги от них. Словом, заботились таким образом о развитии территорий, регионов и т.п.

После установления «единого тарифа» НКРЭ получает десятки писем за подписями глав администраций в поддержку просьб монополистов о повышении тарифов на передачу электроэнергии. И что примечательно: главы администраций буквально цитируют аргументы монополистов…

— Неужто такая солидарность в понимании неизбежности повышения цен появилась на волне восточноевропейской конъюнктуры?!

— Не обольщайтесь. Просто губернаторы и градоначальники надеются, что таким образом им удастся решить свои региональные энергопроблемы, а поскольку «все едино», то другие регионы заплатят за них. Но вся беда в том, что тарифы растут для всех, выравниваясь на более высоком уровне.

Кстати, о четко прослеживающейся в Украине тенденции приведения уровней тарифов на электроэнергию к существующим в странах Европы. Если мы такими темпами это будем делать, то у нас есть все шансы по уровню тарифов на электроэнергию быть впереди всех. И тому есть свои причины. Мы долгие годы «заговариваем» законодательные акты об изменении амортизационной политики, которая сегодня носит явно фискальный характер, не позволяя обновлять основные фонды энергетических (и не только!) предприятий. Остается на непозволительно низком уровне оплата труда, энергоемкость предприятий энергетики тоже не выдерживает критики, не решается проблема перекрестного субсидирования населения другими потребителями...

— Насколько чиновники ошибаются и каковы, на ваш взгляд, последствия введения единого энерготарифа?

— Прежде всего страдают энергоемкие предприятия и промышленные регионы. При такой системе тарифообразования на электроэнергию они автоматически становятся донорами для всех остальных регионов страны. Не секрет, что это прежде всего Запорожская, Днепропетровская, Донецкая области и некоторые другие промышленные регионы. (Я далек от политики, но скажите, кому понадобилось за счет энерготарифов подогревать страсти у потенциальных избирателей?) Но при этом не выиграют и те, кто потребляет меньше электроэнергии (и энергоносителей вообще). Аналогов подобной системы формирования цен в цивилизованных странах не существует.

Уже сегодня имеются поручения правительства об установлении специальных тарифов на электроэнергию для отдельных групп потребителей. Надо ли было все это городить в 2005 году? Спросите у тех, кто эту систему выдумал и внедрил, как они собираются из нее выходить при переходе на прямые договоры между генерирующими компаниями, поставщиками и потребителями? Снова шок?

Ю.Кияшко — Ю.Еханурову: «…Существенные просчеты очевидны — полномасштабное перекрестное субсидирование одними потребителями других, непрозрачность. И до этого далеко не безупречная система стала чрезвычайно искаженной, реальные затраты на осуществление энергопоставок тому или иному потребителю не имеют ничего общего со стоимостью оплачиваемой им электроэнергии. Система единых тарифов не побуждает энергоснабжающие компании к сокращению затрат, обусловливая неизбежное повышение розничных цен во всех регионах Украины, а самое высокое — в областях, где находятся крупные промышленные предприятия…»

НКРЭ завалена письмами-жалобами на резкое повышение цен на электроэнергию. Оптовые цены в 2005 году возросли с 13,98 до 18,6 коп. за кВт·ч (или на 33%).

— Вы могли бы назвать хотя бы несколько регионов Украины, где в результате введения единого энерготарифа снизились цены на электроэнергию, и хотя бы намекнуть о перспективах?

— Увы, я не могу назвать ни одного региона, где бы в результате введения единого энерготарифа снизились розничные цены на электроэнергию. Но, как я уже говорил, введение таких тарифов автоматически запрограммировало такое развитие ситуации.

Что же касается прогноза, то, по нашим самым оптимистичным расчетам, на 2006 год повышение стоимости электроэнернергии составит 17%.

Несмотря на все вышеизложенное, я с оптимизмом смотрю в будущее и надеюсь, что НКРЭ восстановит свой законный статус независимого государственного органа регулирования электроэнергетики Украины.

Национальная комиссия регулирования электроэнергетики создана как независимый вневедомственный постоянно действующий государственный орган согласно указу президента Украины в декабре 1994 года с целью обеспечения эффективности функционирования электроэнергетики и создания рынка электроэнергии в Украине. В последующие годы сфера регулирования была дополнена нефтегазовым комплексом. На сегодня к основным задачам НКРЭ отнесены:

участие в формировании и обеспечении реализации единой государственной политики относительно развития и функционирования Оптового рынка электроэнергии (ОРЭ), рынков газа, нефти и нефтепродуктов;

государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий в электроэнергетике и нефтегазовом комплексе;

содействие конкуренции в сфере производства электрической энергии, поставок электроэнергии и газа, хранения и реализации газа, нефти и нефтепродуктов;

обеспечение проведения ценовой и тарифной политики в электроэнергетике и нефтегазовом комплексе;

обеспечение эффективного функционирования товарных рынков на основе сбалансирования интересов общества, субъектов естественных монополий и потребителей их товаров и услуг;

защита прав потребителей электрической и тепловой энергии, газа, нефти и нефтепродуктов.

Комиссия состоит из пяти членов (включая ее главу), которые работают на профессиональной основе. Глава и другие члены Комиссии имеют равные права при решении вопросов, которые относятся к ее компетенции.

Оставайтесь в курсе последних событий! Подписывайтесь на наш канал в Telegram
Заметили ошибку?
Пожалуйста, выделите ее мышкой и нажмите Ctrl+Enter
Добавить комментарий
Осталось символов: 2000
Авторизуйтесь, чтобы иметь возможность комментировать материалы
Всего комментариев: 0
Выпуск №6, 16 февраля-22 февраля Архив номеров | Содержание номера < >
Вам также будет интересно