Поддержать
За год Россия оккупировала 0,72% территории Украины — DeepState
Украина входит в фазу сложных и потенциально болезненных переговоров. Вопрос территорий — один из самых острых. Россия настаивает на выводе украинских войск из Донецкой и Луганской областей. Президент Украины публично выступает против таких условий. Вместе с тем внешнее давление усиливается: в частности, Дональд Трамп прямо говорит о необходимости уступок как условии прекращения войны.
Внутренняя ситуация тоже далека от стабильной. Кризисные явления в системе управления, коррупционные скандалы, серьезные проблемы с мобилизацией, общественная усталость после четырех лет полномасштабной войны — все это создает контекст, когда стране объективно может понадобиться пауза. Вопрос только в том, на каких условиях.
К чему именно приведут переговоры, пока неизвестно. Но уже прозвучал ключевой тезис: президент допустил, что в определенный момент ему, возможно, придется опереться на мнение народа. Именно в этой точке политическая логика сталкивается с правовой.
Позволяют ли действующее законодательство и Конституция Украины сегодня вынести такие вопросы на всеукраинский референдум? И если политическая реальность будет подталкивать власть к такому шагу — есть ли способ это сделать и вообще нужно ли его искать?
Да, история знает подобные примеры. В Великобритании решение о выходе из Европейского Союза было принято после референдума. Формально страна не имела «общего» закона о референдумах как обязательном институте демократии — британская конституция некодифицирована и базируется, в частности, на прецедентах и актах парламента. Но референдум о Brexit был проведен на основании специального закона — European Union Referendum Act 2015, принятого парламентом. Но это не сняло политического напряжения, а наоборот — вызвало многолетний институционный кризис и глубокий раскол в обществе.
Украина — не Великобритания. Она имеет выписанную Конституцию, четко разграниченные полномочия органов власти и значительно более высокие риски для государственности в условиях войны. Именно поэтому вопрос заключается не только в том, может ли власть апеллировать к воле народа, но и в том, есть ли для этого конституционно допустимый механизм — и что произойдет, если попытаться создать его политически, а не правовыми средствами.
Что Конституция Украины разрешает в отношении референдумов
Конституция Украины довольно четко очерчивает, когда, кто и по каким вопросам может проводить референдум. Простор для политических импровизаций здесь намного уже, чем это часто представляют в публичных дискуссиях.
Основной Закон различает местные и всеукраинские референдумы. Местные референдумы возможны только на уровне территориальных громад — сельских, поселковых, городских — а также в Автономной Республике Крым по вопросам, отнесенным к ее ведению. Областных и районных референдумов Конституция не предусматривает, поскольку не существует соответствующих громад как субъектов волеизъявления. Вместе с тем с 2012 года в Украине нет действующего закона о местных референдумах. Это означает, что ни один местный референдум сегодня не может быть назначен законно, а какие-либо попытки такого голосования юридически никчемны.
Единственная форма референдума, остающаяся законодательно урегулированной, — всеукраинский референдум. Конституция устанавливает исчерпывающий круг субъектов, которые могут его назначать.
Президент Украины назначает всеукраинский референдум только в одном случае — для утверждения закона о внесении изменений в разделы І, ІІІ или ХІІІ Конституции, уже принятые Верховной Радой.
Верховная Рада Украины, со своей стороны, может назначить референдум только об изменении территории Украины — и исключительно в рамках конституционной логики сохранения суверенитета и территориальной целостности государства.
ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ
Никаких других полномочий по назначению всеукраинского референдума Конституция не содержит — ни для президента, ни для парламента.
Отдельно предусмотрена возможность референдума по народной инициативе (при условии сбора не меньше трех миллионов подписей как минимум в 16 областях — не меньше чем по 100 тысяч подписей в каждой). Но и здесь действует принципиальное ограничение: такой референдум не может выходить за рамки Конституции и касаться вопросов, которые по своей природе не допускаются к референдумному рассмотрению. И статья 74 Конституции Украины содержит далеко не исчерпывающий перечень ограничений для инициирования и объявления всеукраинского референдума по народной инициативе.
Следовательно, всеукраинский референдум в Украине — это не универсальный инструмент, чтобы «опереться на волю народа», а четко ограниченный механизм прямой демократии с определенными субъектами, предметами и процедурами.
Что имеется в виду под «референдумом о мире» — и почему это проблема
В публичном пространстве формулу «референдум о мире» используют все чаще. Но с юридической точки зрения она — скорее политическая метафора, чем определенный правовой инструмент.
Конституция Украины не знает такого предмета референдума. Под этой формулировкой могут иметь в виду разные вещи: одобрение международного договора, согласование его отдельных условий, общеполитическая консультация с гражданами или плебисцит. Ни один из этих вариантов в таком виде не предусмотрен действующей конституционной моделью.
Особо принципиален вопрос международных договоров. Конституция четко разграничивает полномочия в этой сфере: президент Украины заключает международные договоры, а Верховная Рада дает согласие на их обязательность или принимает решение о денонсации уже действующего международного договора. Референдум в этой процедуре не предусмотрен.
Более того, согласно статье 9 Конституции частью национального законодательства являются только те действующие международные договоры, согласие на обязательность которых дает парламент. Вынесение таких вопросов на референдум означало бы обход установленной Конституцией процедуры.
Почему решение «о мире» не может быть легализовано через референдум
Даже теоретически заключение международных договоров, противоречащих Конституции Украины, возможно только после внесения изменений в Основной Закон. Вместе с тем сама Конституция содержит жесткие предохранители.
ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ
Она не может быть изменена, если предложенные изменения предусматривают ограничение прав и свобод человека, ликвидацию независимости или нарушение территориальной целостности государства. Кроме того, Конституция прямо запрещает внесение изменений в условиях военного или чрезвычайного положения.
Следовательно, даже гипотетически невозможно легализовать через референдум решения, выходящие за рамки конституционных предписаний в части суверенитета и территориальной целостности. Именно поэтому «референдум о мире» в юридическом смысле — фикция, не имеющая допустимого предмета.
Будет ли иметь такой референдум юридические последствия
Иногда предполагают, что даже при отсутствии конституционной основы референдум может иметь консультативный характер. Но украинская правовая модель не допускает таких конструкций.
Конституция Украины не предусматривает консультативных референдумов. Конституционный Суд неоднократно подчеркивал: результаты народного волеизъявления в формах непосредственной демократии — обязательны для выполнения.
Вместе с тем обязательность результата не устраняет ключевую проблему: если предмет референдума неконституционный, его решение не может быть реализовано в правовом поле. В такой ситуации государство оказывается в институционной ловушке — результат волеизъявления формально существует, но механизм его выполнения не предусмотрен.
Референдум, плебисцит и опасная подмена понятий
В мировой практике можем наблюдать четкое разграничение между референдумом и плебисцитом. Референдум обычно является инструментом принятия нормативных решений — конституций или законов. А плебисцит служит средством политической легитимации курса, уже определенного властью.
ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ
Конституция Украины не оперирует понятием «плебисцит». Именно поэтому подмена референдума плебисцитарной логикой опасна: она создает иллюзию народовластия, вместе с тем размывая грань ответственности между народом и государственными институтами.
Конституционный Суд как предохранитель
Украинская система содержит институционный механизм предотвращения неконституционных сценариев. Конституционный Суд Украины имеет полномочия оценивать вопросы, предложенные для всеукраинского референдума по народной инициативе, на предмет их соответствия Конституции.
Такое представление может быть инициировано президентом или не меньше чем 45 народными депутатами. Суд проверяет не политическую целесообразность, а конституционную допустимость вопроса.
Военное положение и границы демократии
Отдельного внимания требует контекст военного положения. Один из основных принципов референдума — принцип свободного участия, охватывающий не только сам акт голосования гражданина, но и предварительно — свободное формирование его политической воли.
ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ
В условиях войны обеспечить этот принцип невозможно. Ограниченный доступ к информации, неравные условия агитации, факторы безопасности и неравенство участия делают проведение полноценного референдума несовместимым с демократическими стандартами.
Формальная возможность изменять закон о всеукраинском референдуме даже во время военного положения не означает автоматическую легитимность такого решения.
Персонифицированный референдум как политическая ловушка
В публичном пространстве все чаще появляются предположения, что гипотетический «референдум о мире» может касаться не непосредственно территориальных вопросов или ратификации международного договора. Учитывая желание отдельных представителей власти объединить референдум с президентскими выборами и усилить электоральные позиции действующего президента, нельзя исключать персонифицированный характер такого вопроса. Например, «Одобряете ли вы обнародованный мирный план президента Украины Владимира Зеленского?».
Предлагать гражданам одобрение статического «мирного плана» в условиях динамичного развития войны было бы и недальновидно, и безответственно. Геополитические и военные обстоятельства могут изменяться, открывая для Украины другие, более благоприятные сценарии. Тем более что стратегическая цель Российской Федерации — не только пересмотр границ, а демонтаж и исчезновение Украины с политической, этнографической и языковой карты мира.
Государство-агрессор системно игнорирует базовые принципы международного права, в частности принцип pacta sunt servanda — добросовестное выполнение международных обязательств. Поэтому какие-либо «гарантии мира», полученные под давлением или угрозой силы, не могут считаться надежными.
Важно также отметить: ни один всеукраинский референдум по изменению территории Украины — ни объявленный по народной инициативе, ни назначенный Верховной Радой — не изменяет положений Конституции Украины. Порядок изменения четко определен разделом XIII Основного Закона и не может быть обойден политическими решениями.
Международное право тоже не оставляет простора для легализации последствий агрессии. Согласно резолюции Генеральной Ассамблеи ООН №3314, агрессия является международным преступлением, а любые территориальные завоевания, полученные в результате агрессии, не могут признаваться законными. Согласно Венской конвенции о праве международных договоров, договор, заключенный под угрозой силы или ее применения, юридически ничтожен.
Следовательно, даже гипотетический референдум по одобрению «мирного плана» не будет иметь реальных правовых последствий. Вместо этого он может стать элементом предвыборной стратегии. Но если в государственной политике приоритетом будут электоральные выгоды, а не Конституция, национальные интересы и международное право, то риск утраты независимости получит уже не метафорическое, а вполне практическое измерение.
Почему апелляция к референдуму привлекательна — и почему она опасна
Апелляция к референдуму выглядит политически привлекательной. Она создает чувство общей ответственности и якобы дает возможность распределить бремя сложных решений. Но в правовом государстве народовластие не означает внеправовое волеизъявление. Тем принципиально и отличается демократия от охлократии: в первом случае народ осуществляет свою власть, реализуя существующие конституционные механизмы, во втором — происходит пренебрежение Правом как таковым.
Итак, в демократической системе власть народа осуществляется в формах, на основаниях и в порядке, определенных Конституцией и законами. Референдум, выходящий за эти рамки, не укрепляет единство, а создает риск глубокого институционного и общественного раскола — особенно в условиях войны.
Именно поэтому вопрос не только в том, может ли власть опереться на волю народа, но и в том, есть ли для этого конституционно допустимый механизм — и какую цену для государства может иметь попытка подменить право политической целесообразностью.
Вместо выводов: ответственность, которую нельзя делегировать
Украина находится в ситуации, для которой нет готовых конституционных сценариев. Полномасштабная война, разрушение международного права, давление внешних акторов, вопрос территорий, усталость общества — все это формирует реальность, которую Основной Закон не мог и не должен был описывать подробно. Конституция не содержит «военного плана мира», равно как не предусматривает готовых рецептов принятия решений в моменте цивилизационного излома.
Именно поэтому ответственность за такие решения не может быть механически распределена или переведена — ни на народ, ни на референдум, ни на абстрактную «волю большинства». Согласно Конституции Украины, международные договоры заключает президент, а Верховная Рада дает согласие на их обязательность. Это — не техническая деталь, а принципиальная логика ответственности: государство делегирует сложные, потенциально фатальные решения избранным институтам, а не выносит их за границы правового поля.
ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ
Апелляция к мнению народа в этой ситуации может иметь разную мотивацию. Она может быть попыткой разделить моральное бремя решения. Может — искренним поиском общественного консенсуса. А может — реакцией на внутренний кризис доверия к институтам, которые сегодня находятся в состоянии коррупционного и управленческого истощения. Но, независимо от мотива, референдум не может подменить ответственность — и не способен ее легализовать там, где Конституция этого не позволяет.
Проблема усложняется тем, что парламент и правительство сегодня сами находятся в кризисе доверия. Коррупционные скандалы, зависимость части политических решений от неформальных влияний, потеря субъектности — все это снижает способность власти действовать как единое целое. Но на этом фоне президент остается фигурой, которая, несмотря на все предостережения, по сравнению с парламентом и правительством и учитывая статус Верховного Главнокомандующего Вооруженными силами Украины сохраняет во время войны высший уровень общественного доверия, что подтверждается социологией. И именно это делает вопрос ответственности еще более острым.
В таких условиях реальное лидерство состоит не в том, чтобы передать решение внешнему механизму — даже под лозунгом народовластия, — а в том, чтобы взять его на себя в рамках Конституции. С учетом общественных настроений, с открытым объяснением логики действий, с политической и моральной ответственностью за последствия. Но без подмены правовых процедур плебисцитарными имитациями.
Народовластие в условиях войны — это не голосования «за» или «против» сложных международных решений. Это доверие к институтам, действующим в рамках Конституции, и готовность этих институтов отвечать за свои решения. Все остальное — даже если выглядит демократически — создает риск не единства, а разлома.
Следить в Телеграмме
Войти с помощью Facebook
Войти с помощью Twitter
Войти с помощью Google