После войны: какие вызовы стоят перед выборами и как их преодолеть

Украина, согласно Конституции, — демократическое и правовое государство, где единственным источником власти является народ. В практическом измерении это означает простую вещь: власть в стране должна формироваться через выборы — свободные, равные и легитимные.

Полномасштабная вооруженная агрессия Российской Федерации и введение военного положения радикально изменили политическую реальность. Были ограничены не только избирательные права, но и другие политические свободы, без которых демократический избирательный процесс невозможен. Именно поэтому разговор о послевоенных выборах — это в первую очередь не о календаре, а об условиях: при каких обстоятельствах и по каким правилами выборы могут состояться без утраты легитимности.

Украинская экспертная среда неоднократно анализировала эти вызовы. Центр политико-правовых реформ и Гражданская сеть «Опора» подготовили Белую книгу об организации послевоенных выборов, а Украинский центр экономических и политических исследований имени Александра Разумкова в 2024 году опубликовал аналитический доклад о влиянии войны на будущие выборы. Несмотря на прошедшее время, основные выводы этих исследований остаются актуальными.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Что может пойти не так: вызовы для организации будущих выборов

Впрочем, первые послевоенные выборы будут происходить в условиях, с которыми Украина еще не сталкивалась: оккупация значительной части территорий, масштабная внутренняя и внешняя миграция, разрушенная избирательная инфраструктура, миллионы избирателей за рубежом, участие военнослужащих, необходимость восстанавливать политические свободы и реальная конкуренция. Все это меняет обычные подходы к организации избирательного процесса, с которым власть критически запаздывает.

Какие правила определяют границы допустимых решений? Что именно нужно изменить в избирательном законодательстве? Какие вызовы встают перед избирателями, кандидатами и организаторами выборов? И какие инструменты позволяют сохранить легитимность выборов в новых условиях?

Давайте по порядку.

Каковы сейчас правила игры и на чем держится избирательный процесс?

Где заложены базовые правила выборов? Основой избирательного процесса в Украине является Конституция. Именно она закрепляет выборы как ключевую форму непосредственной демократии и определяет границы их организации. Вместе с тем избирательные нормы не сосредоточены в одном разделе Основного Закона, а разбросаны по разным его частям, поэтому толковать их можно лишь системно — иначе возникает соблазн выборочного прочтения.

Без чего выборы не являются выборами? Конституция устанавливает пять принципов избирательного права: свободные, общие, равные, прямые выборы и тайное голосование. Это не декларации, а жесткие границы для любых решений законодателя и организаторов выборов. Процесс, который не опирается на эти принципы, формально не может считаться избирательным — независимо от политических обстоятельств.

Выборов через "Дию" не будет - это не в повестке дня - Федоров

Кто и как устанавливает порядок проведения выборов? Порядок организации и проведения выборов — предмет законодательного регулирования. В 2019 году Украина кодифицировала избирательное законодательство, приняв Избирательный кодекс. Вместе с тем он не охватывает всей избирательной архитектуры — деятельность Центральной избирательной комиссии, ведение Государственного реестра избирателей и функционирование политических партий регулируются отдельными законами. Такая фрагментарность создает риск правового разногласия.

Что не обязательно решать законом? Не все аспекты избирательного процесса должны быть подробно прописаны в законе. Часть полномочий органов власти определена Конституцией и реализуется через подзаконные акты. Особую роль здесь играют постановления Центральной избирательной комиссии, которые объясняют и детализируют применение закона на практике.

Кто следит за конституционностью правил? Отдельный источник избирательного права — решения Конституционного суда Украины. Именно они определяют, отвечают ли избирательные нормы Конституции, и задают границы допустимых изменений. Важным ориентиром остаются и международные стандарты в сфере выборов — как обязательные, так и рекомендательные. Игнорировать «мягкое право» формально возможно, но это будет иметь политические и репутационные последствия.

В какой рамке нужно говорить о послевоенных выборах? Итак, избирательный процесс в Украине держится на сочетании конституционных принципов, законодательного регулирования и международных стандартов. Именно в этой рамке, а не вне ее, нужно оценивать возможность, условия и рамки проведения первых послевоенных выборов.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Украинцев спросили, когда целесообразно провести выборы: каким был ответ

Как подготовиться к послевоенным выборам?

Послевоенные выборы потребуют не косметических правок, а четких решений в рамках Конституции и принципов избирательного права.

Во-первых, нужно принять специальный закон для первых послевоенных парламентских выборов как дополнение к Избирательному кодексу, а не вместо этого кодекса. Дополнительный риск связан именно с действующей избирательной системой на выборах народных депутатов Украины. Введенная Избирательным кодексом пропорциональная система с открытыми региональными списками содержит ряд уязвимых элементов, которые в условиях послевоенных выборов только обострятся.

Увеличился процент украинцев, которые ожидают мира в 2026 году — опрос EoY

Прежде всего речь идет о привилегированном положении первых девяти кандидатов общенационального списка политической партии. Они не закрепляются ни за каким избирательным регионом и получают мандаты в приоритетном порядке, что противоречит принципу равного избирательного права кандидатов и искажает логику пропорциональной системы. Рациональная коррекция: закрепить всех кандидатов без исключения за избирательными регионами, чтобы лидеры списка проходили то же самое электоральное оценивание, что и другие.

Кроме того, из-за отсутствия отдельного зарубежного избирательного региона избиратели на зарубежных участках не могут отдавать предпочтение конкретным кандидатам в партийных списках. Это создает неравенство избирателей в зависимости от места жительства, что особенно чувствительно в условиях миллионной украинской эмиграции, вызванной войной.

Нужно ли менять закон о выборах президента?

На этом фоне избирательная система на выборах президента Украины выглядит намного стабильнее и не нуждается в просмотре.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Зеленский рассказал, от чего будет зависеть проведение выборов в Украине

Что обязательно должно быть в специальном законе о парламентских выборах?

Такой закон должен урегулировать именно особые послевоенные аспекты, в частности:

• определение дня голосования и старта избирательного процесса;
• избирательную территориальную организацию (уточнение избирательных регионов, округов, сети участков);
• правила образования окружных и участковых комиссий;
• формирование списков избирателей с учетом мобильности населения;
• выдвижение и регистрацию кандидатов, правила агитации и финансирование;
• порядок голосования (в частности для военных, ВПЛ, зарубежных избирателей).

Каково главное условие для принятия такого закона?

Главное условие — политический консенсус: нормы следует нарабатывать при участии не только партии власти, но и парламентской и внепарламентской оппозиции. Это повысит доверие к правилам игры и внутри страны, и со стороны международных партнеров, для которых легитимность выборов прямо связана с дальнейшей поддержкой Украины.

В ЦИК назвали, сколько времени нужно для проведения безопасных выборов в Украине

Важно также соблюсти конституционные границы полномочий: ни парламент, ни президент не могут расширять свои полномочия по назначению первых послевоенных парламентских выборов вне тем, определенных Конституцией. Вместе с тем организация и порядок проведения выборов — сфера законодательного регулирования, поэтому день голосования и начало процесса могут быть установлены законом, если это сделано корректно и без подмены конституционных процедур.

Что будет со специальным законом после выборов?

После окончания первых послевоенных выборов специальный закон должен утратить силу, а в дальнейшем должен применяться только Избирательный кодекс.

Параллельно со специальным законом не следует откладывать исправление узких мест Избирательного кодекса, создающих конституционные и политические риски именно для послевоенных парламентских выборов.

Что в первую очередь нужно изменить в Избирательном кодексе, чтобы провести послевоенные выборы?

Основное — территориальная организация: округи, регионы, участки. Агрессия Российской Федерации изменила как территориальную конфигурацию государства, так и размещение избирателей.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Что делать с правом баллотироваться для украинцев за рубежом?

Действующая система избирательных округов и регионов формировалась из расчета на мирное время. Избирательные регионы (всего 25), которые используются для парламентских выборов, обычно совпадают с границами областей. Однако после 2022 года часть территорий оказалась под оккупацией, а десятки территориальных избирательных округов фактически не находятся под контролем украинской власти. В таких условиях перечень избирательных регионов и округов нуждается в просмотре.

Аналогичная проблема касается сети избирательных участков. Массовое перемещение населения, обезлюдение некоторых громад и факторы безопасности заставляют Центральную избирательную комиссию пересматривать имеющуюся сеть: ликвидировать одни участки и создавать другие — в местах концентрации избирателей, в частности внутренне перемещенных лиц.

Отдельный вызов — восстановление избирательной инфраструктуры. По данным ЦИК, разрушены или повреждены больше 7,5 тысячи помещений для голосования избирателей и работы участковых избирательных комиссий. Без их восстановления или замены организовать выборы в ряде громад будет физически невозможно.

Также пересмотра требуют перечень и границы избирательных регионов для парламентских выборов. Нужен подход к образованию округов с учетом временно оккупированных территорий и факторов безопасности.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Президентские выборы и референдум могут провести в один день - Арахамия

Как восстановить равенство возможностей на выборах за границей?

Миллионы граждан Украины находятся за границей. Вместе с тем зарубежные избирательные участки имеют ограниченную пропускную способность. Даже при идеальной организации один участок способен обеспечить голосование не больше 6,5–7 тысяч избирателей. Это создает риск очередей и фактического сужения права голоса для значительной части избирателей.

К тому же сегодня избиратели на зарубежных участках, голосуя за партийный список, не имеют преференциального (второго) голоса и фактически лишены влияния на персональный состав региональных списков. Это создает неравенство по признаку места жительства и противоречит логике общегосударственных выборов, где мандат депутата — общенациональный.

Практически возможны два варианта, оба нуждаются в изменениях в законодательстве:

• образовать отдельный зарубежный избирательный регион с соответствующим региональным списком на базе общенационального списка партии;
• включить зарубежные участки в Киевский городской избирательный регион (как регион столицы и местонахождения МИД).

Выборы через "Дію" не готовят: в Минцифры опровергли слухи

Вместе с тем нужно избегать решений, создающих особые привилегии для зарубежных избирателей по сравнению с избирателями в Украине (например, досрочное голосование или голосование по почте), поскольку это может нарушать принцип равного избирательного права и порождать повышенные риски контроля/давления на избирателя.

Как упростить, но не сломать процедуру для внутренне перемещенных лиц?

Отдельный блок вызовов касается реализации избирательных прав внутренне перемещенных лиц. Законодательство формально позволяет менять избирательный адрес или место голосования, однако эти процедуры ограничены жесткими приостанавливающими сроками. И отменять эти сроки представляется нецелесообразным, учитывая риск произвольных действий, которые могут исказить уточненные списки избирателей. А это, в свою очередь, не усиливает гарантий общего избирательного права (как может казаться на первый взгляд), а наоборот — может привести к серьезным злоупотреблениям.

Механизмы изменения избирательного адреса и временной смены места голосования целесообразно либерализовать и сделать более удобными — в частности через электронный кабинет избирателя. Но такая либерализация должна проходить на развитии принципов избирательного права, а не в обход их.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

РФ готовится, чтобы украинцы на ее территории и на ВОТ приняли участие в выборах или референдуме — Зеленский

Отдельный практический акцент: даже самая лучшая процедура не сработает без самодисциплины самих избирателей — людям нужно заранее проверить себя в реестре и успеть в рамках установленных сроков.

Как обеспечить гарантии для военных?

Очень важно сохранить гарантии пассивного избирательного права для военных. После завершения боевых действий демобилизация может продолжаться месяцами, а часть военных будет оставаться вблизи опасных зон. Поэтому нужны:

• возможность создания специальных избирательных участков в местах компактного размещения подразделений;
• гарантии реализации активного (проголосовать) и пассивного (баллотироваться) права.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Арахамия объяснил, как военные могут участвовать в выборах

Отдельно необходимо уточнить подход к цензу оседлости для кандидатов: время военного обучения/службы за границей, участия в боевых действиях (в зависимости от формата места пребывания), а также пребывание в плену нужно корректно учесть как время проживания в Украине, ведь это объективные обстоятельства, которые не зависят от воли лица.

Что с инклюзией?

Рост количества лиц с инвалидностью вследствие войны делает инклюзивность не опцией, а базовым требованием. Приоритеты:

• доступность помещений (пандусы, лифты, логистика входа/очередей);
• «умные приспособления» там, где это реально усиливает самостоятельность избирателя.

Вместе с тем не нужно переоценивать универсальность бюллетеней с шрифтом Брайля: ими пользуется лишь часть избирателей, нужно подготовить комиссии, а единичные бюллетени такого типа в отдельно взятой избирательной урне могут создавать риск для тайны голосования.

Какие технические решения для перегруженных участков работают, а какие — рискованны?

Чтобы разгрузить комиссии и уменьшить очереди, обсуждают разные инструменты.

Максимализировать явку на выборах во время войны можно с помощью гибридного голосования - Арахамия

Электронное голосование сейчас самый рисковый вариант из-за низкого доверия и угрозы вмешательства в ІТ-систему. Это может быть перспектива будущего, но не базовое решение первых послевоенных выборов.

Голосование по почте не снимает риска давления/подкупа и добавляет зависимость от инфраструктуры другого государства, включая сроки доставки.

Досрочное голосование/несколько дней голосования требуют очень жестких предохранителей от манипуляций и ставят вопрос о конституционной логике дня голосования (это как минимум зона повышенной юридической чувствительности).

Вместо этого более реалистичным выглядит увеличение электоральных часов в день голосования (например, 7:00–22:00) — это частично снижает давление на участки, хотя и не является панацеей.

Как масштабировать зарубежные участки без утраты управляемости?

Самое частое практическое решение — увеличить количество зарубежных участков, в частности открыть дополнительные участки вне помещений консульств/посольств (по согласию государств пребывания). Либо же создать второй участок в пределах уже имеющихся дипломатических помещений, если позволяют технические условия.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Рабочая группа проведет первое заседание по подготовке выборов

Это требует правового согласования с государством пребывания, решения вопросов безопасности/логистики, а также дополнительного финансирования. Вместе с тем именно так можно уменьшить риск фактического ограничения права голоса из-за перегруженности.

Кроме того, ничто не мешает в пределах помещений имеющихся посольств и других дипломатических представительств Украины за рубежом уже сейчас создать дополнительно второй избирательный участок. Конечно, если позволяют технические характеристики таких помещений.

Как противодействовать внешнему вмешательству в выборы?

Да, вмешательство со стороны Российской Федерации остается серьезной угрозой для послевоенных выборов. Речь идет об информационных кампаниях, использовании социальных сетей и политических технологий для привеения к власти сил, готовых пересмотреть европейский и евроатлантический курс Украины.

В десять раз дороже, чем в 2019-м: в ЦИК подсчитали, во сколько Украине обойдутся выборы

Таким образом, послевоенные выборы станут испытанием не только для избирательной администрации, но и для всей демократической системы. Объединение территориальных, институционных, социальных и безопасных вызовов требует комплексных решений, которые позволят обновить власть, не отступая от конституционных принципов избирательного права.

Информационное вмешательство (особенно через соцсети) стало системным явлением. Украине нужно изучать новые примеры противодействия такому влиянию в других европейских странах.

Как сохранить политические свободы и медиасреду?

Вместе с тем противодействие российскому, а потенциально и иному внешнему вмешательству в избирательный процесс не может быть оправданием для ограничения законной деятельности оппозиционных политических сил или независимых средств массовой информации.

На послевоенных выборах государство должно защищать избирательный процесс от внешних угроз. Вместе с тем оно обязано гарантировать соблюдение принципов избирательного права.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Трамп призвал провести выборы в Украине: Зеленский ответил

Это означает восстановление реальной политической конкуренции и плюралистической медиасреды. В частности не может сохраняться практика информационной монополии в виде общего телемарафона как постоянной модели функционирования медиа во время избирательного процесса.

Свобода деятельности политических партий, общественных организаций и независимых СМИ должна быть не декларацией, а реальной гарантией свободных и демократических выборов.

…Если подвести итог, то инструменты для уменьшения рисков послевоенных выборов есть, но идеальных решений не будет. Часть проблем можно закрыть с помощью закона, а часть — только комплексно, с учетом и условий безопасности, и доверия общества, и практической возможности институций.