"Спрощений" землеустрій

Земельна реформа, яку влада провела із кавалерійським наскоком, окрім ліквідації колгоспно-радгоспного устрою, мало що дала. Сподівання на те, що приватна власність на землю стане рушієм у сільськогосподарському виробництві, не справдилися. Навпаки, від формальної видозміни землекористування ефективність сільгоспвиробництва різко впала, туди ж покотилися і рівень життя селян, демографічна та екологічна ситуація. Ми й дотепер не можемо наздогнати 1990–1991 рр. - найкращі в історії України за аграрними здобутками.

До цих бід додалася ще одна. Вершителі земельних перетворень, ігноруючи генеральний землеустрій, нарізали паї без техніко-економічного обґрунтування та розрахунків, проектно-пошукових робіт з організації використання та охорони земель. Держава, знехтувавши землеустроєм як реальним механізмом наведення порядку у землекористуванні, регулюванні земельних відносин та облаштуванні територій, сама стала авторкою безладу у цій царині і, по суті, втратила віжки у системі управління земельними ресурсами.

"Реформаторські" перекоси мав би виправити Закон "Про землеустрій", ухвалений у травні 2003 р. Але без державних стандартів, норм і правил, розробка яких передбачається статтею 24, документ залишається малоцінним. Остаточно девальвує його "уніфікація", запропонована Григорієм Калетніком у законопроекті "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визначення складу, змісту та порядку погодження документації із землеустрою".

У гонитві за якнайшвидшим роздержавленням землі ми втратили більше, аніж надбали. Щонайперше, полосуючи великі масиви ріллі на неоптимальні за розмірами наділи, ми поламали ґрунтозахисну контурно-меліоративну систему землеробства, яка тільки-но набирала обрисів взірцевої організації землекористування. Влада всучила селянам у вигляді паїв 5 млн га малопродуктивних і деградованих земель, які повинні були залишитися у державній власності для консервації та заліснення. При цьому забула наділити паями відселених "чорнобильців" і 200 тис. працівників соціальної сфери на селі…

Однак прорахунки й очевидні помилки так нічого і не навчили виконавчу владу, хоча депутати намагалися дисциплінувати її рамками законів. Зокрема, за статтею 184 Земельного кодексу України, землеустрій передбачає "розробку загальнодержавної і регіональних програм використання та охорони земель". Закон України "Про охорону земель" доручав Кабінету міністрів розробити законопроект "Про Загальнодержавну програму використання та охорони земель".

Одночасно з нею уряд у липні 2004 р. подав на розгляд Верховної Ради законопроект "Про національну програму охорони родючості ґрунтів". Але оскільки обидва документи не були узгоджені між собою, розробникам запропонували об'єднати їх у цілісний законопроект.

Потім були парламентські слухання "Сучасний стан та перспективи розвитку земельних відносин в Україні", у рекомендаціях яких чітко визначено термін подання такої програми - до січня 2006 р. Однак її не дочекалися… Депутатська спроба заповнити цю законодавчу нішу виявилася невдалою.

Така ж доля спіткала і Державну цільову програму розвитку земельних відносин до 2020 р., концепцію якої Кабмін схвалив ще 17 червня 2009-го. За Законом України "Про Державний земельний кадастр" від 7 липня 2011 р. уряд мав її розробити та затвердити у шестимісячний строк. Цей термін збіг у лютому 2012 р., а плану дій і досі немає. Оце вам наочність того, як уряд реалізує приписи статті 14 Конституції України: "Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави".

Аби на горішню виконавчу владу за її бездіяльність не тицяли пальцем, автор законопроекту "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визначення складу, змісту та порядку погодження документації із землеустрою" пропонує… виключити державні та регіональні програми зі складу документації із землеустрою. І цим самим узаконити хаос у даній сфері. Бо лише наявність згаданих різнорівневих програм - національних, локальних і господарських, дає можливість передбачати необхідні бюджетні кошти на прогнозування, планування, організацію раціонального використання та охорони земель.

Чому за десять років функціонування закону про землеустрій із 52 стандартів спромоглися розробити лише… три? Саме через відсутність загальнодержавної програми, а відтак, і передбачених бюджетних коштів на розробку технічної документації. Але ж, приміром, у містобудівній сфері діють ДБН - державні будівельні норми, стандарти і правила. Розробляють і затверджують їх центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, інші органи виконавчої влади за бюджетні кошти. Чому ж тоді земельна сфера виняток?

Якщо відсутні стандарти, правила і норми, то на підставі чого тоді органи державної експертизи землевпорядної документації виносять свої рішення? Та ще й за гроші… Тим більше перша стаття Закону "Про державну експертизу землевпорядної документації" чітко трактує поняття: "Державна експертиза землевпорядної документації - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об'єктів експертизи на предмет їх відповідності… встановленим стандартам, нормам і правилам".

Знаєте, на чому здебільшого ґрунтується вердикт експертів від землі? На середньозваженій величині між стелею та підлогою! До всього автор законопроекту "навантажує" їх додатковою роботою - "експертизою документації із землеустрою", хоча робочі проекти та технічна документація не підлягають експертизі.

Власне, "новація" законопроекту зводиться до імплементації уніфікованого терміна - "робочий проект землеустрою щодо охорони земель". Хоча, по правді, їх не існує у природі, а тому і не розробляють. Утім, на переконання автора законопроекту, це - стовп землеустрою, який замінить стандарти, норми і правила. Та чи прийнятне таке спрощення до вже існуючих 14 видів робочих проектів землеустрою, які законодавець об'єднав під одним дахом?

Ні організацію культурних пасовищ, ні вирощування сільськогосподарських культур чи багаторічних плодових насаджень і виноградників, ні організацію та забудову території колективних садів навіть із великою натяжкою не віднесеш до охорони земель. Існуючі робочі проекти землеустрою науковці для точнішої градації поділили на чотири види: упорядкування земель, поліпшення та використання, охорони земель, раціонального використання. І жодному із світил не навіяло вітром зігнати їх в один колгосп.

Тим не менш саме це модне словосполучення - охорона земель - додасть клопоту землевласникам. Якщо в органах місцевого самоврядування вони "вибивали" дозвіл лише на розробку проектів відведення земельних ділянок, то законодавець множить корупційну складову на 15: саме стільки запропонованих ним проектів землеустрою мають проходити дозвільну апробацію. Автору це видається "достатньо простою і прозорою процедурою у вирішенні даного питання".

"Полегшення" полягає у тому, що відтепер лише Держземагентство обов'язково погоджуватиме робочі проекти землеустрою щодо охорони земель; технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж частини земельної ділянки, на яку поширюється право суборенди, сервітуту; технічну документацію із землеустрою щодо проведення інвентаризації земель тощо.

Це на доважок до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізовує державну політику у сфері земельних відносин: погодження схеми землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду й іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, земель водного фонду, обмежень у використанні земель.

Якщо президент, затвердивши указом положення про Державне агентство земельних ресурсів України, вважає, що воно здійснює свої повноваження безпосередньо і через низові ланки - територіальні органи, а Григорій Калетнік намірився "централізувати" ці марудні процедури виключно у Києві, то такий крок можна назвати "хай не збідніє столична корупційна рука". Про точні суми хабарів і на яких етапах вони перетікають у кишені чиновників достовірніше за мене знає гарант: для нього свого часу розробили спеціальну табличку поборів.

Є у згадуваному законопроекті і зовсім свіжа новела - "Проекти землеустрою щодо консолідації земель сільськогосподарського призначення". Уперше термін "консолідація земель сільськогосподарського призначення" засвітився у законопроекті "Про ринок земель", який не просунувся по законодавчій драбині далі першого читання. Чергова спроба ввести його у законодавчий обіг нагадує сільську художню самодіяльність.

По-перше, відсутнє визначення власне терміна: що це таке і з чим їдять цю "консолідацію"? Здогадайся, мовляв, сам…

По-друге, чи можна заїкатися про консолідацію, а простіше, про об'єднання (укрупнення) роздрібнених земельних ділянок у компактні масиви, якщо до цього часу близько 60 тис. га землі не розпайовані, а понад 2 млн га вважаються нічийними - відумерла спадщина?

Чому ж так квапиться автор законопроекту із консолідацією і для кого? А це вже - по-третє. Причому у документі фігурує лише одна із форм консолідації - "обмін земельних ділянок, розташованих у земельному масиві, на інші рівноцінні земельні ділянки". Якщо тлумачити по-кріпацькому, то звучить воно так: держава дала вам задарма землю, а тепер у хитрий спосіб - рокіровкою, тасуванням паїв - ласі шматки відбере. Зліпить у лоти і продасть китайцям! Це на селянський розум…

Законодавча ініціатива може вдарити і по фермерах, котрі за рахунок людських паїв укрупнюють оброблювані площі. Отже, і для них розробка проектів землеустрою щодо консолідації стане обов'язковою умовою при укладанні договорів оренди. Хоча у Законі "Про оренду землі" навіть натяку немає на таку примусовість.

У столиці трактують інакше: консолідація дасть змогу об'єднати у так званий земельний пул 2,6 млн га ріллі, які й стануть статутним капіталом суперечливого з точки зору конституційних засад Земельного банку.

Власне, мій погляд вихопив лише те, що лежить на поверхні. Глибшу, професійну оцінку законопроекту дали учасники нещодавнього міжнародного земельного форуму у Львові, члени правління Спілки землевпорядників України. Вони деталізували свої претензії, вказали автору на очевидні хиби і порадили істотно доопрацювати документ. Розробник не послухав.

Повірте, я уважно вчитуюся у законопроекти, назви яких містять слово "земля". Переважна більшість їх із розряду недоношених. Головна вада депутатської писанини - це слабкість законотворчого розуму. Свого часу він був зосереджений в Інституті землеустрою, коли той перебував у лоні Академії аграрних наук. Ще десять років тому у науково-дослідній установі працювало три академіки, два члени-кореспонденти УААН, 22 доктори і кандидати наук.

Інститутські напрацювання завжди перемагали в інтелектуальному пауерліфтингу. Як сталося, приміром, із згадуваним законопроектом про землеустрій. Інститут виграв право на його розробку на тендері, оголошеному самим же Держкомземом. Коли ж дійшло до сплати 25 тис. грн, замовник не захотів розлучатися із грішми. Тоді автори передали своє дітище групі депутатів-аграріїв. Цей законопроект пройшов на "ура", а аналогічний держкомземівський "зарубали" як сирий. За урядовий проект закону про порядок виділення в натурі земельних часток (паїв) та їх обмін проголосувало 63 депутати, а за внесений профільним комітетом, написаний науковцями, - 308.

Протистояння між двома установами закінчилося тим, що у 2003 р. Держкомзем підім'яв під себе Інститут землеустрою. Сьогодні Держземагентство на своєму сайті називає "Головний науково-дослідний та проектний інститут землеустрою" флагманом, але звучить це як глузування. За останні сім років у ньому змінилося 11 директорів. Із вченої братії залишилося лише… два кандидати наук у галузі ґрунтознавства. Відсутність академічної науково-дослідної установи у сфері земельного законодавства - це вирок Україні, яка за площею сільськогосподарських угідь посідає перше місце у Європі, а розораних земель на душу населення - четверте у світі.

"Народ, який знищує свої ґрунти, знищує сам себе!" - цими словами Франклін Делано Рузвельт усовіщав співвітчизників, котрі легковажно ставилися до годувальниці. Через хаос у земельних відносинах пилові бурі почали відвойовувати дедалі більше американських родючих угідь. Для української ж землі дошкульнішими за природні катаклізми можуть стати недолугі депутатські законодавчі ініціативи.