Реформа в будівництві: треба змінювати всю систему

Обвал будинку на Червонозоряному проспекті в Києві знову оголив проблеми вітчизняної будівельної галузі, на які держава тривалий час заплющувала очі. Йдеться не про причини ігнорування проблем цієї найпотужнішої сфери господарювання та навіть не про сумні наслідки, а про зміну підходів держуправління будівельними процесами.

Хіба це управління?

У розвинених країнах будівництво за кількістю зайнятих у цій галузі та випуском продукції становить приблизно десяту частину економіки, що забезпечує достатні темпи відтворення. В економіці України - близько 5%.

Державні органи управління цією важливою галуззю існують скрізь: у вигляді кількох урядових організацій, одного будівельного міністерства або ж департаментів у складі інтегрованих міністерств - екології, регіональної політики, транспорту та інфраструктури, житлового й комунального господарства. В Україні трансформації відповідного держоргану були пов'язані то з об'єднанням, то з поділом функцій управління деякими з перелічених сфер: регіональним розвитком, архітектурою та будівництвом, а також житлово-комунальним господарством. При цьому будівництво завжди залишалося непорушним стрижнем відповідного міністерства, тоді як регіональна політика шукала свого місця і в Мінекономіки, а ЖКГ існувало то окремо, то разом із будівництвом.

В останній реформі "папєрєдніков" перемогла ідея інтеграції, і було створене Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства (Мінрегіон). Водночас ряд функцій ЖКГ із ціноутворення та тарифної політики перейшли до Нацкомісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг, а питання житла було в основному передано з центру на місця. Попри організаційні перестановки, справи в сфері управління міністерства, як і раніше, йдуть погано: населені пункти деградують, житло та інфраструктура зношуються, обсяги будівництва падають, тарифи ЖКГ зростають. Причин багато, зовнішніх і внутрішніх, причому останні - не стільки в організаційній структурі міністерства, скільки в спрямованості його зусиль.

Треба визнати, що в діючому міністерстві функції управління всіма трьома сферами все ще розрізнені, і не лише структурно. Регіональний розвиток забезпечується в основному інвестиціями в створення та утримання об'єктів, які утворюють суму економічних активів на територіальному рівні, а також соціальну та комунальну інфраструктуру населених пунктів, тобто житлово-комунальне господарство. Таким єдиним складним механізмом можна й потрібно управляти дбайливо, якщо йдеться про державні та муніципальні об'єкти, або регулювати ефективно, якщо казати про недержавний сектор. Власне, у цьому, вочевидь, і має полягати основне завдання будь-якого органу управління будівництвом у будь-якій країні.

Так, Директива про будівельну продукцію Євросоюзу прямо вказує на необхідність державного управління будівельною діяльністю. Суть положень цього документа зводиться доконтролю виробництва та обміну товарами й послугами з дотриманням стандартних вимог, які стосуються механічних властивостей конструкцій та об'єктів, пожежного захисту, гігієни, впливу на здоров'я та навколишнє середовище, безпеки та зручності в експлуатації, шумозахисту, економії енергії й тепла, природних ресурсів.

А також, що цікаво, директивою вимагається інформувати споживачів про якість і вартість продукції з метою обґрунтованого вибору ними виконавців робіт і послуг або продукції, яку вони купують. Перелічені вимоги підкріплено пакетом методик і стандартів, відомих як Єврокод. При цьому особливо наголошується, що обґрунтованість вибору стосується не тільки кінцевого продукту, а й усього процесу "складання" об'єкта.

Новий сенс будівельної галузі

Для сприйняття подальших положень статті про принципові відмінності цілей діяльності й функцій вітчизняного міністерства від європейської та світової практик уточнимо, що ж таке "галузь будівництва" і чому її в нас узято в лапки.

При різних підходах до управління ця галузь або сфера охоплюватиме різне коло об'єктів: при галузевому управлінні - виконавців будівельних робіт, тобто підрядні організації разом із їхньою технічною базою та проектуванням; при територіальному управлінні - багатогалузевий будівельний комплекс, який включає додатково промисловість будівельних матеріалів і виробів; а от при інвестиційному підході, по ланцюжку, - від замовників (інвесторів), усіх виконавців будівельних і небудівельних робіт і послуг у процесі підготовки та будівництва об'єктів до суб'єктів, які експлуатують будівлі та споруди, використовують їхні корисні властивості або якість. Перші два підходи характерні для централізованої планової економіки. Останній підхід єдино прийнятний для організації управління в ринкових умовах, оскільки охоплює всіх учасників різних форм власності та вказує на кінцеву мету їхньої взаємодії - створення ефективних в експлуатації будівель і споруд. У випадку державних об'єктів цей підхід особливо важливий, тому що замовник і кінцевий споживач за формою власності єдині, а об'єкти споруджуються не на продаж, а, як кажуть, для себе.

Учасниками інвестиційно-будівельного процесу виступають власники земельних ділянок, замовники, забудовники, девелопери, інвестори, управлінські, посередницькі, фінансово-банківські структури, страхові компанії, архітектурні, проектні та інжинірингові фірми, підрядники й субпідрядники, виробники та постачальники матеріалів і конструкцій, власники побудованих промислових і цивільних об'єктів і мешканці будинків, комунальні підприємства, а також органи місцевої влади, експертні, узгоджувальні та інші державні й саморегулюючі інститути. Отже, результати в будівництві залежать від ситуації на ринках ресурсів, робіт і послуг - ринкових цін.

Однак, крім цього, важливу роль у формуванні відносин учасників і результатів будівництва відіграє держава в особі центральних органів влади, місцевого самоврядування, інших установ. Регулюючи умови діяльності перелічених суб'єктів, держава може, як, приміром, у Європі, стимулювати ефективне будівництво або, як у нас, гальмувати. Наприклад, повнотою або відсутністю, реальністю або перекрученістю норм, стандартів та інших регуляторів.

Регулювання інвестиційного процесу

На жаль, у нашій країні, крім відсутності системного регулювання взаємодії досить широкого кола учасників будівництва, принциповим недоліком діючої структури та функцій державних органів є методологічний розподіл управління трьома складовими: капітальними інвестиціями (Мінекономрозвитку), капітальним будівництвом та експлуатацією (обидві функції в Мінрегіоні). Йдеться не про те, щоб обов'язково злити їх воєдино в одній структурі, а про те, щоб неодмінно розглядати єдиний процес, який забезпечує ефективність суспільних та індивідуальних витрат на об'єктах, а звідси - у населених пунктах, регіонах й економіці в цілому. Тому грамотні дискусії про можливе скасування Мінрегіону та перерозподіл його функцій між іншими центральними й місцевими органами влади, що само по собі є нормальною практикою багатьох країн, потребують попереднього розуміння того, якими ж є завдання державного регулювання інвестиційно-будівельної діяльності.

Тільки з цих позицій можна побачити, з якою пострадянською спадщиною та наступною вітчизняною "нормотворчістю" справді слід рішуче розпрощатися в процесі реформ, а що - і це головне - необхідно обов'язково привнести. Інакше виникне підозра й закономірне запитання: кому це вигідно та чиї особисті або кланові інтереси, як це часто буває, стоять за реорганізацією міністерських структур, особливо з огляду на перспективу розпорядження чималими бюджетними грошовими потоками Мінрегіону?

Отже, власне кажучи: як має вирішуватися основне завдання управління в будівництві?

В останні кілька десятиліть у передових країнах в управлінні інвестиціями та будівництвом сталися якісні методологічні, а звідси - нормативні та структурні зміни. Замість процесу будівництва став розглядатися життєвий цикл об'єкта. Чому так? Та тому, що нормальні експлуатаційні витрати, вони ж - комунальні послуги впродовж життєвого циклу об'єкта, перевищують, іноді набагато, вартість будівництва. Так, у середній офісній будівлі - утричі, на виробничому об'єкті - у п'ять разів. Тому управляти однією лише вартістю будівництва вважається, щонайменше, безграмотним і недалекоглядним, а у випадку, якщо об'єкти будуються та експлуатуються за державний рахунок, тобто за кошти платників податків, то й злочинним. У зв'язку з цим кожна цивілізована держава створила та розвиває систему регулювання у вигляді законів, норм і стандартів, а також органів управління, які допомагають бізнесу й забезпечують державі та населенню проектування, будівництво та експлуатацію ефективних для споживача будівель і споруд.

Нерозуміння або небажання реформ

На жаль, ці новації дотепер не перейшли кордонів України як такі, що не здолали професійного бар'єру розуміння (або небажання розуміти) з боку консервативної частини керівництва галузі. Адже при новому підході будівельники виявляться ніби затиснутими в інвестиційному циклі між замовником і споживачем, а їхня діяльність та, у підсумку, розвиток галузі будівництва стають похідними. Так має бути. А у вітчизняній практиці все відбувається навпаки: основним об'єктом державної турботи в особі міністерства дотепер виступає будівельник, будівельний процес, уся "нормотворчість" відбувається в інтересах забудовників і підрядників, причому разюче недосконало, що часто суперечить інтересам споживачів і суспільства.

Можна, наприклад, чути на державному рівні такі твердження, що, мовляв, треба підтримувати будівельну галузь, адже вона створює нові робочі місця ледь не в геометричній прогресії, а також такі необхідні економіці основні фонди. Тобто нібито будівництво ефективне вже за визначенням, без обґрунтування вартості, доцільності та ефективності інвестицій у конкретні об'єкти. І справді, такі обґрунтування на практиці відсутні або існують формально. Тому такий підхід означає не що інше, як мету - дати заробити будівельним фірмам.

Або, наприклад, кажуть, що потрібно забезпечити контроль містобудівної діяльності, ціноутворення, технічне регулювання, удосконалювати процедури держзакупівель (контрактів). Усе це разом і кожне окремо часто призводить на практиці до бюрократизації та корупції. Адже хіба міста забудовуються за правилами, ціни в будівництві обґрунтовані, будівлі відповідають проектам, а проекти - технічним вимогам? Хіба контракти за критерієм мінімальної ціни забезпечують якість і оптимальну вартість експлуатації та життєвого циклу тощо? Насправді нинішня система управління будівництвом завуальовано вирішує два завдання відразу: дає "заробити" і будівельнику, і чиновнику, причому за рахунок кінцевого споживача - мешканця, місцевої громади та держави, де лише в різному ступені сконцентровані й витрачаються кошти населення.

Ілюзія ціни

Ціноутворення в будівництві - окрема сумна тема. Саме в механізмі ціноутворенні закладено всі вигоди будівельників і програш споживачів, а також джерела корупції. Ми згадували про європейські вимоги інформувати споживачів про якість і вартість продукції. Але тільки в Україні, всупереч здоровому глузду, приймаючи рішення про інвестиції, до здійснення витрат на проектування неможливо одержати достовірну інформацію про вартість аналогічних об'єктів, їхніх елементів, про майбутні експлуатаційні витрати, щоб обґрунтувати інвестиційні рішення. Для цього потрібно розробити проект у повному обсязі. Але, що цікаво, після цього кошторис необов'язково розраховувати (у недержавних проектах) або можна розраховувати, але щось штучне у вигляді кошторису (для державних проектів).

Адже тільки в нашій країні замість довідників актуальних ринкових цін у будівництві по регіонах міністерство запропонує вам лише норми витрат ресурсів, розраховані ще за радянських часів за старими технологіями, що дає змогу малювати кошторис на будь-яку суму й створювати "запас" на відкоти, офшори та інше. І ще зі сфери абсурду: тільки нашим міністерством наказується визначати вартість проектування як якийсь відсоток від вартості будівництва, яку проект і покликаний визначити. Виникає спокуса збільшувати вартість замість того, щоб орієнтуватися на ефективність об'єкта. Можна навести чимало подібних положень чинної нормативної бази.

Нескладно побачити (хоча державне нормування, облік, статистика, контроль цьому всіляко перешкоджають), що, наприклад, ринкова вартість житла затуманена, а в непрозорому середовищі - завищена, як і прибуток забудовників і підрядників. За статистикою в них одні збитки, хоча кожний знає, що собівартість і ціна житла відрізняються в нас часом у рази. Хто з покупців квартир мав доступ до інформації та цікавився якістю матеріалів, надійністю й довговічністю конструкцій, термінами й вартістю ремонтів, зіставляв плюси та мінуси, ціну і якість різних об'єктів? Але регулювання цих процесів мало турбує міністерство.

Тому на черзі - готуйтеся - неприємний сюрприз із вартістю утримання житла, а саме - ремонтів. Ми згадували вище, що вартість експлуатації впродовж життєвого циклу порівнянна з вартістю будівництва. Отже, враховуючи відсутність капітальних ремонтів у більшості будинків радянської забудови, чи знають співвласники про необхідні суми й які строки служби будинків та їхніх елементів залишилися? Чи реально зберегти за рахунок мешканців їхні будинки? Відсутність проектної документації з експлуатаційним компонентом і галузевою нормативною базою з управління вартістю експлуатації приховує у собі найбільшу загрозу за умов приватизації квартир і перекладання на мешканців відповідальності за утримання будинків.

Тому міністерству потрібно організувати створення інформаційних баз щодо ціни на продукцію й послуги всіх учасників будівництва та експлуатації об'єктів, формування регіональних нормативів, використовувати їх при обґрунтуванні проектних рішень, у проектуванні, кошторисних розрахунках, у плануванні витрат із утримання будівель.

Світова революція в управлінні будівництвом

Ефективність у західному розумінні вимірюється, крім вартості, якістю об'єктів, енергетичними витратами та впливом на навколишнє середовище, адже будівлі та споруди навіть у Євросоюзі споживають 40% усіх енергоресурсів, генеруючи відповідні викиди. Тому в ЄС поставлена й реалізується мета скоротити до 2050 р. енергоспоживання в будівництві на 30%, а викиди - на 80 (парникових газів - на 95). При реалізації цих планів в останнє п'ятиліття в управлінні будівництвом із використанням оцінки життєвого циклу намітилася справжняреволюція, пов'язана з інформаційним моделюванням будівель (Building Information Modeling, BIM). Але й ця тенденція, як і нові величезні можливості, залишаються в нас непоміченими.

При проектуванні в інформаційній моделі будівля розглядається як єдиний об'єкт, де зміна будь-якого параметра спричиняє автоматичну зміну інших - у специфікаціях, календарних графіках і кошторисах. Це вимагає від виробників обладнання, конструкцій, матеріалів, послуг попередніх розрахунків вартості. З такою моделлю можуть паралельно працювати архітектори, конструктори, інженери та інші фахівці: підрядники, потенційні фахівці з експлуатації - всі як одна команда.

Прийняття рішень відбувається завжди в інтересах майбутнього власника об'єкта або житла. Як бачимо, на противагу ринковій конкуренції та комерційній таємниці учасників будівництва більшого ефекту можна досягти, відкривши внутрішню інформацію про свою продукцію та послуги, їхню вартість. У цьому й полягає революційність. Звучить це як фантастика, якщо порівнювати з вітчизняним рівнем - адже як можна без креслень, без тендерів? Та щоб прийти до BIM, органи управління будівництвом у західних країнах десятиліттями вдосконалювали свою роботу.

Впровадження автоматизації будівництва, насамперед у державному секторі, крім енергетичної та екологічної складових, передбачає скорочення вартості будівництва ще на 15–20%, а експлуатації будівель - на 50%. За оцінками експертів, у наших умовах вигоди від BIM можуть становити на стадії проектування 20–50% витрат, на стадії будівництва - до 40% вартості об'єкта (за рахунок прозорості ціни, заводського виготовлення виробів, запобігання нестиковкам і переробіткам, чіткого графіка поставок і робіт, відсутності відходів, оптимізації вартості тощо). Але головне - це можливість використовувати інформаційну моделю на стадії експлуатації, коли в управляючого є всі описи елементів будівлі, виробників, режими експлуатації та ремонтів...

Інформаційне моделювання будівель одержало державну підтримку в багатьох країнах. Так, у Великій Британії в 2011 р. було опубліковано "Урядову стратегію будівництва", де задекларовано вимогу застосовувати BIM у всіх проектах з державною участю починаючи з 2016-го. Це саме - у Нідерландах, Данії, Фінляндії та Норвегії. Європарламент стимулює встановлення таких правил і для інших членів ЄС. Зростають темпи впровадження BIM у Північній Америці та Південно-Східній Азії, Китаї. У Білорусі було реалізовано Галузеву програму з розробки та впровадження інформаційних технологій комплексної автоматизації проектування та підтримки життєвого циклу будівлі, споруди на 2012–2015 рр.

Таким чином, органи державного управління в будівництві мають бути не просто перетасовані, а перебудовані на нових методологічних засадах, спрямованих на регулювання інвестиційно-будівельно-експлуатаційного процесу, на досягнення максимальної ефективності окремих об'єктів будівництва та загальної ефективності капітальних інвестицій на рівні національної економіки.

Це передбачає внесення змін у порядок розробки проектної документації, орієнтованої на моделювання та оцінку всього життєвого циклу об'єкта. Водночас знадобиться прийняття нової концепції ціноутворення як вартісного інжинірингу, її реалізації в державному та недержавному секторах на основі моніторингу ринкових цін на продукцію, роботи й послуги всіх учасників життєвого циклу об'єктів, формування укрупнених нормативів на будівництво, утримання та експлуатацію будівель та їхніх конструктивних елементів. Це, у свою чергу, уможливить використання нових методик обґрунтування капітальних інвестицій, їхнього відображення у відповідних нормативних документах. Зміні підлягають і тендерні процедури...

Усе разом це може називатися, наприклад, держпрограмою реформування управління будівельною галуззю. Але річ навіть не в назві, а в реальних діях і змінах, які по-справжньому назріли.