Публічний земельний кадастр не вигідний лише корупціонерам

З 1 січня 2013 р. в Україні працює нова Національна кадастрова система (НКС), одним з елементів якої є публічна кадастрова карта. Уперше в історії України було відкрито інформацію про землю. І хоча публічна карта не позбавлена недоліків, вона має низку переваг. Критики і скептично налаштовані учасники земельних відносин схильні бачити лише негативні аспекти цього проекту. Буде помилкою не реагувати на критику, але як голова Держагентства земельних ресурсів я хотів би розповісти і про недоліки системи, і про її позитивні моменти, щоб читачі самі зробили висновок про те, які земельні відносини в країні ми намагаємося побудувати.

Після того, як на сайті Держземагентства з'явилася публічна кадастрова карта України, багато спостерігачів зауважили ряд помилок, які потім стали підставою і для критичних висловлювань (іноді заслужених), і для необґрунтованих чуток. Зокрема, зазначалося, що на карті вказано не всі ділянки, яким присвоєно кадастровий номер. І цей факт дійсно міг стурбувати будь-якого власника землі, який не знайшов своєї ділянки.

Є випадки, коли ділянки некоректно відображені на карті, і земля, зареєстрована в одному регіоні, опиняється в іншому. Більш того, деякі ділянки, до подиву багатьох, візуально позначені і за межами державного кордону України, і навіть у морі, що, звісно, є нонсенсом.

Держземагентство одержує багато дзвінків і повідомлень від власників ділянок, які висловлюють свою стурбованість неточностями на карті. Поки що не вдаючись у деталі, я від імені очолюваного мною агентства хотів би повідомити, що всі перелічені неточності на кадастровій карті не є підставою для сумнівів у праві на землю, тобто ніяких юридичних і правових наслідків тут бути не може. Іншими словами, не слід сприймати помилки на карті як сигнал тривоги: ніхто не зазіхає на вашу власність.

Оскільки карта відображає дані, зібрані Держкомземом за всі роки української незалежності, через низку причин при її складанні закралися помилки, які вже виправляються. І маю зазначити, що уникнути неточностей було практично неможливо.

Сьогодні нам слід зрозуміти, чому вони виникли, як і коли будуть виправлені? А також яке справжнє значення публічної кадастрової системи та публічної карти в масштабах держави?

Збір даних у єдину систему

Земельні відносини, як відомо, завжди поєднувалися зі скандалами, махінаціями і корупцією. Багато хто так обжився в цій "мутній воді", що, здавалося, змінити систему неможливо. І очевидно, що у публічної карти, яку ми запустили, мало з'явитися чимало недоброзичливців, у тому числі й серед чиновників.

Першими незадоволеними стали чиновники з областей, районів і сільрад, які розпоряджалися землями фактично на свій розсуд, що призвело до масового розбазарювання земель, у тому числі й сільськогосподарського призначення. Адже ми показали, що і де було виділено та приватизовано за 20 років незалежності країни.

Ще однією причиною цієї реформи була боротьба з корупцією у сфері, де відсутні належний облік і контроль, де кожен розпоряджається державними ресурсами на власний розсуд, де процвітає тіньовий земельний ринок, позбавляючи громадян країни права на справедливість, прозорість і захищеність майнових прав. У земельних питаннях це все втричі важливіше, ніж у будь-яких інших. Світовий досвід, який ми використали при складанні кадастру, свідчить про те, що тільки публічна інформація про власність на землю може утримувати ринок у цивілізованих рамках. Але, безумовно, ті, хто наживався на недосконалості і непрозорості системи, зараз опиняться у перших рядах критиків публічного кадастру, тому що їм є, що приховувати, і є, чого остерігатися.

Проект зі створення єдиної системи земельного кадастру розпочався в далекому 2004 р. спільно зі Світовим банком, який відкрив Україні кредитну лінію. Але всі ці роки проект не зрушувався з мертвої точки. Чому? І навіщо Україна взяла цей кредит?

Земельну реформу було започатковано у 1991 р., коли з'явився Декрет про приватизацію земель. Але до запровадження кадастру, який є, по суті, списком, реєстром, системою, що відображає факт відносин, країна не була готова, тому що не було ні політичної волі, ні єдиної та сучасної системи. Зокрема, землю міряли крокомірами, тобто не було сучасного і точного інструментарію, не було програмного забезпечення для обробки даних. Ділянки вимірювали в тисячах різних умовних систем координат. Наприклад, до 1998 р. ділянки міряли від стовпа або дерева. Відсутність єдиних стандартів призвела до того, що всі вимірювали землю, як могли і хотіли, а держава не перевіряла якості цих робіт, але не тому, що не хотіла, а тому, що не було інструментів і людей, які вміли б ними користуватися. В електронному вигляді даних не збирали, бо й вимоги такої не було.

Кадастрове кодування з'явилося лише на початку 2000-х років, коли було прийняте рішення прив'язувати межі ділянок до державної геодезичної мережі. Але система старих відносин виявилася інерційною. Поки зробили карти, поки їх затвердили, минув час. І лише в 2002 р. управління Держкомзему почали збирати дані в електронному вигляді - на дискетах. У центральний офіс агентства привозили коробки з дискетами, їх було так багато, що не було можливості не тільки обробити дані, які містяться на них, а й десь їх зберігати. А найсумніше полягало в тому, що загальнонаціональної кадастрової системи теж іще не було. Були системи локальні, але всі вони були різними, побудованими на різних технологіях та ідеологіях. У результаті ми одержали величезну кількість локальних кадастрових систем. І ніхто не міг ці файли зістикувати воєдино і розмістити в просторі.

Важливо також зазначити, що всі працювали в прямокутних системах координат, а не сферичних, але ж, як ми знаємо, Земля й досі ще кругла. На локальній паперовій карті села або району ділянки наносилися вручну, тому вони рівненько прилягали одна до одної, а от при перерахуванні координат з місцевих систем у державну багато ділянок повилітали в сусідні області, у море або навіть в Африку. У країні діяло понад 1500 систем координат, які різнилися від району до району, що створювало багато неточностей. Дані часто не збігалися. Держава в той час не дуже переймалася цим. Тільки у 2003 р. було прийнято постанову про єдину державну систему координат УСК 2000. Але реально вона запрацювала лише 2012-го.

Тож зараз ми одержали більш-менш якісну базу даних з мінімумом помилок. Накладки ділянки на ділянку були, але небагато. Але те, що сьогодні можна побачити на електронній карті, це всього лише неправильна візуалізація, а не фізичне дублювання актів на землю або фізичні накладки одних ділянок землі на інші.

У 2004 р. уряд за підтримки Світового банку започаткував проект зі складання електронного кадастру. СБ здійснював подібні проекти по всьому світу та в усіх пострадянських країнах, зокрема. Але до створення системи ведення єдиного кадастру в Україні так ніхто і не прийшов. Перший проект закону про кадастр було розроблено у 1998 р. На ухвалені пізніше закони про кадастр двічі накладалися вето. Закон про державний земельний кадастр прийняли лише у липні 2011 р. 1 січня ц.р. закон набутив чинності, і це можна вважати великим проривом.

Кадастр - це гарантія прав та інструмент для забезпечення цих гарантій. Образно кажучи, це дзеркало, що відображає реальний стан справ. Дотепер ніхто з колишніх керівників Держкомзему не зважувався зробити такий кадастр реальністю, тому що це було не тільки політичне питання і ризик викликати шквал критики, а й питання власності, якого багато хто волів би не порушувати, особливо в останні десять років, коли земля стала предметом комерції і капіталізації.

На цей час ми зібрали і перевели в електронний вигляд майже 17 млн земельних актів. Останні 20 років змінювалися форми актів, вигляд бланків, і нам довелося вручну оцифровувати ці дані.

Електронна кадастрова карта з'явилася тому, що Держземагентство зібрало воєдино те, що десятиліттями ховали під сімома замками, - місцеві земельні бази, і потім перерахувало всі ділянки з них у єдину систему координат. За півтора року виконано роботу, за яку всі боялися братися попередні 20 років.

І тут я знову повертаюся до того, із чого почав. Побачивши вершину айсберга, люди запанікували, тому що знайшли на карті неточності. Як я вже пояснив, уникнути їх було неможливо, і ми це знали, - адже було розкрито те, що ховали 20 років, те, що 20 років вимірювали і реєстрували.

Багато хто каже, а чи не простіше було не відкривати таку картину, а спочатку виправити помилки. Ні, не простіше. Увесь світ через це пройшов і вибрав саме таку ідеологію - відкрити дані і за заявковим принципом виправляти помилки. Така процедура значно коротша, ніж якби ми самі почали це в себе перевіряти. Крім того, багатьох типів помилок ми могли б узагалі не побачити - їх може розпізнати тільки сам власник ділянки.

Україна і так зволікала з відкриттям даних про землі. І якби не зараз, то навряд чи публічну карту відкрили б у найближчі роки, а це показник відкритості і зрілості суспільства.

Держземагентство усвідомлено відкрило карту в такому вигляді для публічного доступу, щоб разом із власниками ділянок визначити й відобразити ділянки коректно. Для цих цілей діє заявковий принцип: якщо ви помітили помилку, вам необхідно зазначити її на сайті, вказавши ваші ім'я, контакти і кадастровий код. На сайті буде сформовано заяву, яку ми відразу одержимо: нікуди ходити і стояти в черзі не потрібно. Після надходження цих даних агентство перевіряє ще раз дані і вносить корективи.

Зворотний зв'язок з власниками ділянок теж був нашим політичним рішенням - таку форму відкритості і співробітництва з громадянами ми вважаємо цивілізованою, але вона ще рідко зустрічається. На сьогодні ми вже одержали більше 8000 звернень і працюємо з ними, а всього за перший місяць роботи карту відвідало близько півмільйона громадян.

У жодній країні світу не було кадастрової карти, яка не мала б помилок, а їх виправлення тривало десятиліття. Україна - не виняток, але оскільки ми одними з останніх запустили кадастр, то маємо перевагу у використанні сучасних технологій, тому в нас цей процес буде коротшим і менш болючим. Зазначу, що в нашій системі тільки перелік імовірних помилок становить 20 сторінок: неправильна форма ділянки, помилка в координаті або коді тощо. Чи могли ми спочатку виправити все? Ні. При оцифровуванні десятків мільйонів документів все і не могло бути ідеально. Але двосторонній зв'язок дасть нам змогу швидше виконати свою роботу на благо кожного.

Переваги публічної карти колосальні. Перевівши все в "цифру", ми позбавили непорядних людей можливості одним розчерком пера змінювати межі земельних ділянок, спалювати реєстри, нищити архіви, як це траплялося раніше. Крім того, процеси виділення землі стануть більш прозорими, адже все відображатиметься автоматично. Публічна карта дозволяє громадськості контролювати виділення ділянок у прибережних і заповідних зонах, лісах, контролювати використання земель у зонах обмеження.

Як витрачено гроші Світового банку

Проект був започаткований 2004 р. і дуже затягнувся, кілька разів за цей час припинявся і взагалі перебував під загрозою зриву. Відносини зі Світовим банком спочатку були складними, Україна всіляко ухилялася від створення прозорої та єдиної системи кадастру. До нас була велика недовіра. За останній рік співробітництва відносини поступово нормалізувалися. Почалося з того, що я під особисту відповідальність взяв на себе обов'язок створити єдину автоматизовану кадастрову систему, зробивши її національною.

Загальна сума, витрачена на створення національної кадастрової системи, становить близько 50 млн. дол. Половину цих коштів було витрачено на першу в історії країни аерофотозйомку всієї її території, а це
60 млн га. Для порівняння скажу, що ці карти значно точніші, ніж, наприклад, у Google і "Яндекс", тому що ці компанії знімають поверхню Землі із супутника, а ми проводили зйомку з літаків, що забезпечує вищу якість картинки. Решту суми було витрачено на інфраструктурні проекти: будівництво двох потужних центрів обробки даних (понад 600 терабайтів кожен, тера - 10¹²), купівлю техніки, прокладання різних каналів зв'язку, забезпечення електроживлення, встановлення комплексного захисту інформації. І все це для більш як 670 регіональних відділень Держземагентства по всій Україні. Без цього ніяк не створити Національної кадастрової системи.

До речі, сама публічна кадастрова карта не коштувала державі ані копійки. Програмне забезпечення, на якому вона працює, було розроблене співробітниками Центру державного земельного кадастру, а карту вона підтягує із загальної кадастрової системи.

Нині ми чуємо позитивні відгуки від Світового банку, а численні перевірки з боку контролюючих органів не виявили в нашій роботі грубих порушень при витрачанні кредитних коштів.

Шлях до ефективного управління

Програмний продукт, розроблений нами для кадастрової системи, може приносити країні колосальні кошти, якщо перетворити його на систему геопросторових даних.

У нас є основа - електронна карта України, на неї можна накладати будь-які інформаційні шари. У цьому випадку ми наклали кадастровий шар: кордони населених пунктів, районів, земельних ділянок і дані про них. Уже сьогодні ми працюємо над тим, щоб додати інформаційний шар про рельєф, якість ґрунту та оцінку землі. Але, крім цього, можна накладати і бази іншого роду, наприклад, надра, ліси, водні ресурси, містобудівні об'єкти, інженерні комунікації тощо.

У результаті виходить глобальна уніфікована система геопросторових даних, що дає можливість приймати комплексні рішення та ефективно управляти ресурсами. За наявності такої системи ми точно знатимемо, скільки в нас землі певної якості, де точно вона розташована, які характеристики ґрунтів, рельєфу, режими використання, у скільки її оцінено, які комунікації проведено тощо. І все це в режимі моментального доступу. Міністерства і відомства - це окремі структури, які мають свої власні бази, ведуть їх переважно на папері і не бачать картини в цілому в масштабах держави. У цьому разі, коли створено систему, коли об'ємно можна побачити всі ресурси країни, - це шлях до ефективного управління. А потім і шлях до залучення інвестицій.

Перший крок уже зроблено. При всіх тих проблемах і питаннях, які обговорює громадськість, у тому числі й непрофесійна, ми діємо за чітко визначеним планом, реально оцінюємо ситуацію та усвідомлюємо помилки. У нас попереду дуже багато роботи, щоб усе виправити і розвивати кадастр у цивілізованих європейських традиціях. Я дуже сподіваюся на розуміння і підтримку суспільства.