Корупція, народжена цифровізацією

Сфера містобудування все ще залишається в Україні однією із найпроблемніших, із величезною корупцією та незаконною забудовою. Наявні проблеми можуть суттєво заважати відбудові, яка очікує країну після перемоги. І щоб при відновленні зруйнованого не було зайвих перешкод, реформи слід здійснювати вже зараз, а не відкладати на «після перемоги».

Успішна реформа неможлива без виявлення реальних проблем і чинників, що призвели до їхньої появи. Цю статтю присвячено питанню, що зазвичай залишається за кадром, бо цікаве лише «маленьким людям», — початку найпростішого будівництва незначного класу наслідків.

Невелике будівництво зовсім не означає лише дрібних проблем для його замовників і малого впливу на економіку. Хоча на нього і припадає значно менше за половину фінансових вкладень у галузі, воно становить 90% усіх об’єктів будівництва, включаючи понад половину житлового фонду. І ведуть його здебільшого пересічні громадяни і малий бізнес, що не мають достатніх ресурсів і впливу для одночасно швидкого і законного вирішення виникаючих проблем.

На жаль, Україна досі перебуває на такій стадії розвитку, коли відсутність достатньої уваги суспільства до певного питання зазвичай призводить до збільшення корупції. Невелике будівництво не стало щасливим винятком і обзавелося власними, досить унікальними, великими проблемами.

Об’єкти класу наслідків СС1 де-юре: дерегуляція початку будівництва «під нуль»

Дозвільна система в Україні застосовує прийнятий у розвинених країнах ризик-орієнтований підхід. Усе будівництво поділено на три класи наслідків (відповідальності): СС1, СС2 і СС3.

У випадку складного будівництва (СС2 і СС3), де кожна помилка може спричинити тяжкі наслідки, держава спочатку перевіряє плани забудовника, а потім видає дозвіл. Розпочати невелике будівництво дозволяють усім без перевірок, а потім уже за потреби проводять перевірки для виявлення порушень. Якщо порушення виявляють, то отримане раніше замовником без перевірки право будувати скасовують.

Враховуючи, що 90% усіх об’єктів становить саме будівництво класу наслідків СС1, такий підхід дає можливість суттєво зменшити кількість чиновників при видачі дозвільних документів і покращити якість перевірки справді важливого і ризикованого будівництва.

Невелике будівництво СС1 (включає житлові будинки не вище чотирьох поверхів і до 50 мешканців) потребує лише подання повідомлення до відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю (ДАБК). Йдеться саме про подання повідомлення, його достатньо направити до органу ДАБК і не потрібно отримувати жодних дозвільних документів (статті 34 і 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»). Це можна зробити особисто через Центр надання адміністративних послуг (ЦНАП), надіслати рекомендованим листом або скористатися порталом «Дія» чи Єдиною державною електронною системою в сфері будівництва (ЄДЕССБ) (пункт 4¹ постанови КМУ від 13.04.2011 №466).

Таким чином, замовники невеликого будівництва на цій стадії за законодавством узагалі не залежать від чиновників — право на будівництво виникає за фактом подання повідомлення, і чиновники ніяк не можуть на це вплинути. Недосвідчений замовник може хіба що помилитися, до якого саме органу слід направити повідомлення, адже повноваження в результаті децентралізації було розподілено між центральним органом виконавчої влади (Державна архітектурно-будівельна інспекція до 15.09.2021, Державна інспекція архітектури та містобудування із 16.09.2021) та органами ДАБК при органах місцевого самоврядування (ОМС), що погодилися взяти на себе відповідну роботу.

depositphotos / miflippo

Щоб система залишалася збалансованою і не було зловживань довірою з численним незаконним будівництвом, для об’єктів класу наслідків СС1 законодавці передбачили окремі процедури для скасування права на будівництво у разі виявлення недостовірної інформації в надісланому повідомленні та спеціальну підставу для проведення позапланової перевірки: «необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок будівельних робіт».

Завдячуючи такій простоті, маємо високі оцінки Світового банку, а точніше, їхнього рейтингу Doing Business, що понад десять років використовувався нашою владою як головний доказ успішності реформ.

Уся хитрість — у методиці рейтингу. Хоча розділ і називався формально «Отримання дозволу на будівництво», Світовим банком порівнювалися процедури будівництва двоповерхового складу чітко визначеної площі на околиці найрозвиненішого міста. Тобто це був рейтинг не легкості будівництва загалом, а легкості будівництва складу, що належить до класу наслідків СС1.

Маючи окрему дозвільну процедуру для об’єктів СС1, було легко здійснювати точкові реформи для покращення позицій у Doing Business, а порядок будівництва багатоповерхівок в історичному центрі можна було встановлювати будь-який, і він жодним чином не впливав на позиції України в рейтингу.

Реалії в епоху ДАБІ

Відправити повідомлення й одразу отримати право розпочати будівництво —— це чудово, але як замовнику будівництва потім доводити, що це право у нього з’явилося?

Щоб не виникало проблем у процесі будівництва і побудоване можна було ввести в експлуатацію, повідомленню має бути присвоєний реєстраційний номер і повинен існувати запис про чинне повідомлення у відповідному державному реєстрі (до 07.07.2020 це був Реєстр дозвільних документів ДАБІ, після цієї дати — ЄДЕССБ).

Саме на внесенні до реєстру інформації про чинність повідомлень і народилася корупція.

Нема запису — нема доказу наявності права. За законом таке право є і не залежить від наявності запису в реєстрі? Ніхто не заважає замовнику будівництва йти до «реформованого» окружного адміністративного суду і роками доводити свою правоту. Але якщо треба будувати зараз і без проблем, то дешевше і швидше «віддячити» чиновнику за якісну роботу напряму або через бек-офіси — юридичні компанії, що гарантують «правильність подачі» повідомлення і його реєстрацію.

Як повідомив міністр цифрової трансформації Михайло Федоров, старий реєстр ДАБІ містив помітки чиновників, які документи відображати, а які приховувати. Ще, за словами Федорова, в цей реєстр було вбудовано скрипт, що давав змогу дистанційно встановлювати затримки відображення записів у публічній частині реєстру.

Після запуску з липня 2020 року в тестовому режимі Єдиної державної електронної системи в сфері будівництва стало відомо про ще одну схему порушення законодавства — повідомлення повертали на доопрацювання. Тобто там, де за законом встановлено повну дерегуляцію, чиновники на місцях створили документ дозвільного характеру і на власний розсуд почали відмовляти у його видачі.

Таке нахабство не залишилося непоміченим, і вже у листопаді того року ситуацію детально вивчала Тимчасова слідча комісія Верховної Ради з питань розслідування фактів корупції в органах державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

ТСК ВР перевірила інформацію та констатувала «системні порушення процедури реєстрації повідомлень про початок будівельних робіт щодо об’єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об’єктів із незначними наслідками (СС1), зокрема повернення повідомлень про початок будівельних робіт чи відмови в реєстрації таких повідомлень».

Цей висновок відображено і у фінальному звіті ТСК. Слід зазначити, що повернення повідомлень на доопрацювання — це єдине справжнє системне порушення прав забудовників із боку органів ДАБК, яке ТСК змогла виявити за рік своєї роботи.

Наскільки це порушення було поширеним?

За даними ЄДЕССБ, у середньому за трохи більше 14 місяців до ліквідації ДАБІ (з 07.07.2020 до 15.09.2021) повернення на доопрацювання випадало приблизно у 6,2% результатів розгляду повідомлень у ДАБІ та 10,9% — в органах ДАБК при ОМС. Як свідчать дані, ДАБІ навіть у сфері будівництва не була найбільш корумпованим органом з цього питання і в півтора разу відставала від створених у процесі децентралізації органів на місцях.

Відсоток повернень може здаватися незначним, але якщо в абсолютних цифрах, то незаконно було повернуто понад 6200 повідомлень. У середньому чиновники приймали такі незаконні рішення понад 20 разів кожен робочий день.

Однак ДАБІ при розгляді повідомлень працювала за територіальним принципом — у кожній області був свій територіальний підрозділ, який самостійно, без втручання керівництва ДАБІ, приймав рішення. Статистика роботи цих територіальних органів наведена на рис. 1 і виглядає дуже показово.

Корупція в ДАБІ була, про це свідчить розкид частки повернень повідомлень у понад 150 разів у різних територіальних органах (від 0,2% у Волинській області до 31,7% у Харківській), адже така різниця в показниках не може бути випадковою. Проте не можна називати ДАБІ корумпованим органом, тавруючи всіх її працівників, — корупцію було локалізовано в окремих територіальних органах, тож є наслідком дій місцевого керівництва, а не централізованою побудовою схеми здирництва з дрібних забудовників.

Заради об’єктивності варто зазначити, що не всі незаконні повернення повідомлень на доопрацювання в той період є корупцією. Кабмін, запускаючи процес ліквідації ДАБІ в березні 2020 року, заблокував можливість здійснювати перевірки в порядку як архітектурно-будівельного контролю, так і архітектурно-будівельного нагляду. А як уже зазначалося вище, отримана в результаті дерегуляції дозвільна система для об’єктів класу наслідків СС1 потребує проведення перевірок для наступного скасування незаконно отриманого права на будівництво.

Останні півтора року свого існування ДАБІ працювала в режимі «центру надання адміністративних послуг» і не мала повноважень зупиняти незаконне будівництво, навіть якщо дуже хотіла. Тож незаконне повернення повідомлень про початок завідомо незаконного будівництво в окремих випадках було єдиною можливістю перешкодити забудовникам-аферистам і якось підтримувати залишки порядку в сфері містобудування.

Так само ДАБІ не мала повноважень здійснювати нагляд за діяльністю органів ДАБК при ОМС і не змогла б зупинити потік незаконних повернень повідомлень ними.

Водночас виникає низка запитань до дій керівництва ДАБІ, Мінрегіону та правоохоронних органів. З моменту початку роботи ЄДЕССБ у липні 2020 року виявляти осередки корупції серед територіальних органів ДАБІ стало елементарним завданням, вирішуваним онлайн. Але хоча на словах велася активна боротьба із корупцією в будівництві, де-факто ніхто не втручався у налагоджені схеми і дав допрацювати в такому режимі до запуску роботи ДІАМ із 16 вересня 2021 року.

Епоха ДІАМ: очікування vs реальність

Повне припинення незаконних дій при реєстрації повідомлень про початок будівельних робіт було очікуваним із початком роботи новоствореної Державної інспекції архітектури та містобудування. І для таких очікувань була ціла низка передумов:

1) повністю новий орган, створений саме для подолання корупції, що була в ДАБІ;

2) незаконність повернення повідомлень як одну із корупційних схем роботи ДАБІ було виявлено та підтверджено спеціально створеною ТСК ВРУ, тож ДІАМ повинна була це врахувати;

3) на відміну від ДАБІ, ДІАМ мала повний обсяг повноважень для здійснення як архітектурно-будівельного контролю, так і архітектурно-будівельного нагляду;

4) голова ДІАМ Семен Кривонос був великим прихильником ідей лібералізації та дерегуляції економіки і перед призначенням очолював Офіс простих рішень та результатів Михайла Саакашвілі, тож корупційне перетворення повідомлення на документ дозвільного характеру прямо суперечило його публічній позиції;

5) і головне: ЄДЕССБ пройшла стадію пілотного проєкту і розпочала повноцінну роботу, що банально унеможливлювало дії, не передбачені законодавством, бо «комп’ютер хабарів не бере».

Наскільки ці очікування справдилися, видно з рис. 2, побудованого за даними ЄДЕССБ.

Із початком роботи ДІАМ відбулося прямо протилежне очікуванням: частка незаконних повернень повідомлень на доопрацювання в ДІАМ наразі в середньому у 2,5 разу перевищує показники корумпованої ДАБІ, а в органах ДАБК при ОМС частка відмов підскочила втричі.

Усе це відбувається абсолютно відкрито і простежується через публічну державну систему. Але ті самі політики і високопосадовці, що казали про ситуацію із поверненням повідомлень як про доказ корумпованості ДАБІ, цього «не помічають» і розповідають про цілковиту відсутність корупції та чудову роботу ДІАМ, наводячи успішні приклади щодо зменшення кількості відмов і швидкості видачі дозволів на будівництво класів наслідків СС2 і СС3.

Таким чином, у результаті реформи зі створенням ДІАМ покращилися умови для великого бізнесу, що веде будівництво об’єктів класів наслідків СС2 і СС3 (10% усіх об’єктів будівництва), але катастрофічно погіршилася ситуація для простих громадян і малого бізнесу, що веде будівництво СС1 (90% усіх об’єктів).

В окремих містах ситуація виглядає абсурдно. Наприклад, департамент ДАБК Київської міської державної адміністрації на кожне чинне повідомлення продукує понад два повернення на доопрацювання. А в ДІАМ для складного будівництва СС3 при отриманні дозволу на два видані дозволи припадає приблизно одна відмова. Тож розпочати в Києві будівництво найнижчого класу відповідальності СС1 при повній його дерегуляції в чотири рази складніше, ніж будівництво найвищого класу наслідків СС3, що потребує отримання дозволу.

Що призвело до такої ситуації

Наразі всі дії з документами в будівництві проводяться виключно через Єдину державну електронну систему в сфері будівництва. І з її використанням чиновники можуть реєструвати повернення на доопрацювання повідомлень лише в одному випадку — якщо цю можливість порушення законодавства було запрограмовано творцями ЄДЕССБ.

Вище вже детально було розглянуто загальні норми про подання повідомлення, тож залишається лише Порядок ведення ЄДЕССБ, затверджений постановою КМУ від 23.06.2021 №681, який може містити недоліки, що і призвели до появи не передбаченої законом можливості.

Пунктами 149 і 150 цього порядку встановлено перелік дій, дозволених через електронний кабінет для уповноважених осіб ДАБІ та ОМС при роботі із заявами від замовників будівництва. Єдиний вид документа, який можна повертати на доопрацювання, — це декларація про готовність об’єкта до експлуатації. При роботі з повідомленнями про початок будівельних робіт посадові особи повинні мати лише право на внесення відомостей про повідомлення, внесення змін до них, скасування їхньої реєстрації. Ніякого «повернення на доопрацювання» повідомлення про початок будівельних робіт у ЄДЕССБ узагалі не має бути.

От і маємо: можливість для корупції було закладено в ЄДЕССБ за власною ініціативою самими її творцями — цифровізаторами будівельної галузі, а це Мінцифри та Мінрегіон разом із ДП «Дія» та USAID/UK AID «Прозорість і підзвітність у державному управлінні та послугах/TAPAS».

Як зазначено безпосередньо на Порталі ЄДЕССБ, фінансування для створення цієї системи надається урядами США та Великої Британії для боротьби з корупцією через запровадження елементів електронного управління. Захід надав фінансову допомогу для боротьбі з корупцією, а українські урядовці за ці гроші лише перевели корупцію на новий цифровий рівень, заклавши в нову електронну систему унікальні можливості для недоброчесних чиновників.

Однак наявність технологічної можливості для порушення законодавства ще не означає, що чиновники ризикнуть відкрито та публічно її використовувати, а ЄДЕССБ — саме відкритий і публічний реєстр. То що ж саме розв’язало руки рядовим виконавцям?

Голова ДІАМ Семен Кривонос у перший день роботи нового органу, 16 вересня минулого року, наказом №107(додаток 5) затвердив Інформаційну картку адмінпослуги з реєстрації повідомлення. І ця інформаційна картка одночасно встановлює, що підстави для ненадання послуги відсутні, але в результаті надання послуги можна отримати повідомлення про повернення документа на доопрацювання.

Таким чином, особисто Семен Кривонос дозволив своїм підлеглим грубо порушувати законодавство України та повертати на доопрацювання те, що в обов’язковому порядку підлягало лише реєстрації в ЄДЕССБ.

Відповідно до Положення про ДІАМ, її діяльність спрямовується та координується Кабінетом міністрів через міністра розвитку громад і територій. Своєю чергою, згідно з Положенням про Мінрегіон, міністр контролює реалізацію державної політики у відповідних сферах центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує міністр.

Тож особисто міністр розвитку громад і територій Олексій Чернишов мав контролювати як дії голови ДІАМ, так і Державну інспекцію архітектури та містобудування у цілому. Якщо незаконні повернення повідомлень відбуваються відкрито та публічно, і факту порушення законодавства ДІАМ не приховує, а міністр не реагує на це вже понад десять місяців і публічно постійно заявляє про відсутність корупції в ДІАМ, то саме міністр і погодив цій інспекції такі незаконні дії.

Органи ДАБК, створені в порядку децентралізації при органах місцевого самоврядування, здійснюють свої повноваження як делеговані від державної влади. І контролює дотримання ними законодавства саме ДІАМ у порядку здійснення архітектурно-будівельного нагляду. Але держінспекція так само зобов’язана в порядку цього нагляду контролювати і власних службовців, що також активно використовують схему із незаконним поверненням повідомлень на доопрацювання.

Виходить, що чиновники в органах ДАБК при ОМС почуваються в цілковитій безпеці, бо ДІАМ ніколи не ризикне виявляти їхні порушення при роботі з повідомленнями, адже вона в такому разі відразу доведе незаконність своїх аналогічних дій.

Висновки з проведеного вище аналізу

1. При розгляді повідомлень про початок будівельних робіт відбуваються систематичні порушення законодавства посадовцями як ДІАМ, так і органу ДАБК при ОМС. Враховуючи кількість незаконних дій, є всі підстави стверджувати про наявність корупційної складової.
2. Корупція в будівництві для об’єктів класу відповідальності СС1 при розгляді повідомлень про початок будівельних робіт — наслідок змови високопосадовців Мінрегіону, Мінцифри і ДІАМ та розробників ЄДЕССБ.
3. Цифровізація надання адміністративних послуг не є панацеєю. Комп’ютер не бере хабарів, але програмне забезпечення для нього створюють люди. Якщо в державну електронну систему заклали можливість корупції (що і відбулося в розглянутому випадку), то корупція нікуди не подінеться, а просто стане більш сучасною та інноваційною.
4. Прозорість і публічність дій органів влади самі по собі в жодному разі не знижують корупції. Поки в Україні повноцінно не працюють антикорупційні органи, чиновники без жодного ризику для себе і надалі «прозоро та публічно» порушуватимуть законодавство.
5. Реальною метою ліквідації ДАБІ та створення замість неї ДІАМ могло бути що завгодно, але це точно не бажання подолати корупцію і навести лад у сфері будівництва. Кількість очевидних і нахабних порушень законодавства з боку чиновників із початком роботи ДІАМ зросла в рази, а високопосадовці і політики, які раніше публічно виступали проти корупції в ДАБІ, просто не звертають уваги на корупцію в ДІАМ.
6. Лібералізація та дерегуляція не можуть бути реальною метою реформ, що наразі здійснюються в будівельній галузі, адже це повністю виключало б саму можливість перетворення процедури направлення повідомлення на непередбачений законодавством документ дозвільного характеру. Тому треба завжди перевіряти, що саме намагаються приховати за гаслом про подальшу лібералізацію.
7. Проведена в сфері будівництва децентралізація призвела до значного погіршення якості надання адміністративних послуг органами місцевого самоврядування порівняно із центральним органом виконавчої влади. Це свідчить про здійснення реформи без дотримання основоположного для ЄС принципу субсидіарності, який передбачає передачу повноважень не просто на найнижчий рівень, а виключно на найнижчий рівень, що здатен ефективно їх виконувати.

Більше статей Георгая Могильного читайте за посиланням.