зРУЧНИЙ бюджет

Проект державного бюджету, який уже пройшов перше читання у Верховній Раді та готується до прийняття в цілому, породжує двоякі почуття. З одного боку, тішить досить об’ємний і деталізований виклад бюджетної політики уряду. З іншого - не полишає відчуття певного ошуканства. І питання не тільки в тому, що деякі показники в різних документах не співпадають, - у нинішніх умовах безумовного погодження будь-яких урядових документів безсловесною парламентською більшістю якість їх залишає бажати кращого. І не лише в неприродно оптимістичних темпах зростання ВВП, які, здається, зовсім ігнорують глобальні загрози. І не тільки в традиційно катастрофічних показниках місцевих бюджетів - за різними підрахунками, їх дефіцит становить від 18 до 25 млрд. грн. Центр ніколи поштиво до самоврядування не ставився, а нині - і поготів. Більше того, тримання місцевої влади на короткому повідку в передвиборний рік дуже вигідне - менше комизитися будуть. А те, що немає коштів на оновлення хронічно зношеної інфраструктури, можна обернути навіть на користь - МНС залатає будь-які пробоїни, нехай і значно дорожче, ніж при плановому ремонті, зате героїчно, із правильною телекартинкою, ганьбою на попередників і недолугих місцевих керівників.

Відчуття недовершеності залишається швидше від завищених очікувань від документа, який мав би спиратися на оновлений Бюджет­ний кодекс, що його нинішня влада ще рік тому подавала як взірець розпочатих реформ.

Насправді проект збитий у традиціях попередніх років. Новинкою можна вважати подання разом із проектом державного бюджету законопроекту «Про Державну програму економічного і соціального розвитку України на 2012 рік та основні напрями розвитку на 2013 і 2014 роки». Документ цікавий, об’єм­ний, однак нагадує швидше декларацію, ніж інструмент політики. Невели­кий приклад - у розділі «Держав­на підтримка економічного роз­витку регіонів» встановлено алгоритм розподілу коштів, що виділяються на інвестиційні проекти, між регіонами. Зокрема передбачається, що 80% розподіляється пропорційно до кількості населення, яке проживає у відповідних регіонах, а 20% йде на подолання депресивності окремих територій. Якщо ж подивитися на додатки до проекту закону про держбюджет, то в частині субвенцій на соціально-економічний розвиток про якусь формулу говорити не доводиться - левова частка субвенцій (900 млн. з 2,6 млрд.), як і торік, виділяється АРК. Решту розподілено між окремими адмінтеродиницями взагалі не зрозуміло, за якими пріоритетами.

Інтерес до державної програми виправданий також бажанням побачити середньострокове бюджетне планування, яке передбачене Бюджетним кодексом і яке очікувалося з огляду на її назву. На жаль, конкретних показників по бюджетних програмах на 2013-й і 2014 рік немає, тому вагомість
документа зводиться до декларації намірів. Що й не дивно, коли врахувати, що за бюджет відповідає Міністерство фінансів, а за державну програму - Міністерство економічного розвитку та торгівлі. А органу, який підпорядковувався би віце-прем’єру чи навіть самому прем’єру і гармонізував би ці два документи, або немає, або таке завдання йому не ставилося.

Щось таки не грає в адміністративній реформі, так гарно розрекламованій. До речі, про неї. В додатках до державного бюджету є цікавий документ - бюджетні запити. Їх складено в перспективі до 2014 року. Так от, по більшості областей кількість службовців місцевих державних адміністрацій зростає, що тільки підтверджує добре відому тезу - будь-які реформи, що ставлять на меті скорочення апарату, закінчуються його розширенням. Узагалі цей додаток незаслужено обділений увагою громадськості. А насправді це єдиний документ, де можна ознайомитися з викладом програм у форматі, який передбачений програмно-цільовим методом. І довідатися про місію кожного міністерства чи іншої державної установи. Дізнатися, наприклад, чому зростають видатки на органи прокуратури, - бо їх кількість зросте починаючи з 2012 року на 10%. А от РНБО скорочують - очевидно, її послуги адміністрації президента вже не потрібні. Тільки от статус документа якийсь незрозумілий. Відповідно до Бюджетного кодексу бюджетний запит - допоміжний документ, «хотімчик від розпорядників коштів», тому він має бути складовою пояснювальної записки до бюджету, а не повноправним додатком до нього.

Якщо повернутися до вимог Бюджетного кодексу в новій редакції, то фінансові нормативи бюджетної забезпеченості мають розраховуватися на підставі державних соціальних стандартів і нормативів, які встановлюються законом та іншими нормативно-правовими актами (ст. 94 БКУ). Однак у проекті державного бюджету немає ні переліку цих нормативних актів, що враховувалися при розрахунку, ні самих стандартів, ні адміністративно-територіальних одиниць, на базі бюджетної мережі яких перевірялася життєвість цих нормативів. Зви­чай­но, це непросто зробити, але у Мін­фіну був для такої роботи цілий рік.

Якщо розглянути уважно, як розраховуються ці самі нормативи, то сумно констатувати, що, крім освіти, нормативи по якій ніколи і не розраховувалися згідно з Бюджетним кодексом, корозія потихеньку роз’їдає й інші галузі. Зокрема, в розрахунках по охороні здоров’я з’явилися додаткові видатки на врахування екологічних особливостей для деяких регіонів. Пригадується, така пропозиція з’явилася ще на початку століття, але тоді представлені результати досліджень показали, що хвороби органів дихання, пов’яза­ні з несприятливою екологією, різко змінюються, як тільки перетинають межі деяких сусідніх областей, хоча техногенне навантаження насправді там однакове. Тоді ініціаторам було запропоновано краще стягувати плату за забруднення та впроваджувати за рахунок цього «зелені» технології. Але влада змінилася. Тепер, як у лісі, - всі звірі рівні, але є рівніші. А для того, щоб ці нововведення не муляли очі, до проекту бюджету не додаються таблиці розрахунків.

Як і передбачалося, на пілотний проект реформування системи охорони здоров’я в трьох областях і Києві виділили додатково мільярд, з них дві третини сховано в розрахунках трансфертів. Тепер багато хто з керівників обласних управлінь з охорони здо­ров’я інших областей кусають лікті: треба було погоджуватися на експеримент - додаткові гроші отримали б. А чи буде з того толк - це вже як політична карта ляже, індикатори успіху так і не визначені. Але привід вимагати від центру додаткові кошти благородний - експеримент усе-таки.

А центр і не проти, щоб його просили. Симптом - відсутність у проекті закону планів мобілізації доходів державного бюджету від податку на прибуток та акцизу в розрізі регіонів. А від їх (цих планів) виконання залежить розмір премії областям, згідно зі статтею 108 БКУ. Отже, ці плани коригуватимуть у процесі виконання бюджету залежно, мабуть, від того, як регіональне керівництво центральне попросить. До речі, подібна норма існувала кілька років тому в законах про державний бюджет, але Віктор Пинзе­ник наполіг на її скасуванні як надзвичайно корумпованій.

Не забули в уряді і доручення президента про створення Фонду регіонального розвитку. Визначили навіть віртуальне джерело - перевиконання плану приватизації, який становить 10 млрд. грн. Правда, що цього разу продадуть, невідомо - Укр­телеком уже «відплив», а Ощад­банк росіяни воліють купити за безцінь. За Почаївську Лавру теж від Московського патріархату грошей не дочекаєшся, тож коштів для фонду, швидше за все, не буде. Може, і добре, бо мороки з ним багато, зате президента можна заспокоїти - доручення виконано.

Є й приємна новина. Як компенсацію від ліквідації транспортного податку на наступний рік передбачено субвенції на капітальне будівництво та ремонт доріг у загальному обсязі 2,3 млрд. грн., причому в розрізі всіх місцевих бюджетів, з розподілом за формулою і навіть з нормативами щоденних відрахувань. Хоча, з іншого боку, залежність від центру посилюється - цього року дали, наступного можуть і забути.

Та повернімося до макропоказників. Занадто великий дефіцит бюджету - понад 30 млрд. грн., тобто майже 9% усіх його видатків. Ще 30 млрд. - обслуговування боргу, сума, що перевищує видатки державного бюджету на освіту та охорону здоров’я, разом узяті. Причому ці непродуктивні видатки стрімко зростають по роках (в 2008 році - 15 млрд. грн., у 2009-му - 23 млрд.). Дуже неприємна структура державного боргу, левову частку якого становлять зовнішні зобов’язання. Розмитість програм, величезний прихований дефіцит від незабезпечених соціальних гарантій - усе це ознаки того, що Мінфін, швидше за все, не фінансуватиме всіх програм державного бюджету, про що свідчать тенденції вже 2011 року. Отже, очікується ручне управління, особливо активне перед виборами.