Земельна реформа та ринок землі: кому потрібні непотрібні закони

Присвячується світлій пам'яті мого вчителя й старшого друга, автору багатьох законів, першому Державному Реєстратору Грузії та просто блискучій людині - Кішо Квіціані.

Після революційних подій дворічної давності в Україні задекларовано курс на реформи в різних галузях. За час, що минув, було прийнято численні закони та підзаконні акти, певна активність законодавців відчувається і в земельних відносинах. Однак у досягненні необхідного підсумкового результату - початку функціонування повноцінного та прозорого земельного ринку - не проглядається навіть неясної перспективи. Тривале очікування (завдовжки в більш як 15 років!) запуску земельного ринку закінчилося черговим подовженням мораторію - ще на рік. Черговим і, переконаний, не останнім...

При перегляді законів та інших матеріалів "по землі" відразу впадає в око дублювання пунктів у різних законах і Земельному, Податковому, Цивільному кодексах України, роздробленість самих законів, а подекуди і протиріччя. Як уже зазначали профільні експерти, з початку земельної реформи діяли три різні земельні кодекси, прийнято більш як
70 законів і понад 900 підзаконних актів, що регулюють земельні відносини та, на жаль, часто суперечать одне одному. Це можна було б назвати обопільнодифузним станом законів.

Нещодавно на засіданні уряду прем'єр-міністр Арсеній Яценюк заявив: "У принципі, ситуація зовсім непрозора. A мільярдні кошти, які виділяються на наукові дослідження, просто пропадають, тому що ми не бачимо реальних, практичних результатів цих досліджень".

Природно, усі починання, тим паче при гострій нестачі реформ, урядом мають заохочуватися, але, вважаю, пропорційно змісту та ефективності їхньої діяльності. Зрозуміло, що з безлічі реформ не всі виявляться вдалими, деякі навіть не буде доведено до кінця. Природно, що це дуже небажано, але це нормально. Кожна реформа - свого роду експеримент, остаточний підсумок якого може відрізнятися від очікуваного, а в який бік (+/-), залежатиме від правильності поставленої мети та чіткості визначення заходів, а головне, від його потрібності/непотрібності, що позбавить даремного витрачання і коштів, і праці службовців.

Проаналізуємо деякі намічені зміни в земельних відносинах в Україні.

Законопроект "Про обіг землі"

Сміливо можна сказати, що цей закон доленосний для земельних відносин у країні. Саме до його ухвалення й було запроваджено мораторій на продаж і розпаювання земель сільськогосподарського призначення. У розділі 10 Земельного кодексу України (ЗКУ) йдеться про таке: "До набрання чинності законом про обіг земель сільськогосподарського призначення, але не раніше 1 січня 2017 року забороняється внесення права на земельну частку (пай) до статутних капіталів господарських товариств" (п. 14) і "... не допускається купівля-продаж земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної та комунальної власності…" (підпункт "а" п. 15).

Ось неповний перелік законодавчих актів, які гарантують права власників на землю та безперешкодне одержання паїв:

- Земельний кодекс України
(ст. 25, 31, 32, 87, 88, 121);

- указ президента "Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам та організаціям" (№720 від 8 серпня 1995 р., було передбачене паювання земель і майна з видачею земельних і майнових сертифікатів);

- постанова КМУ "Про затвердження форми Сертифіката про право на земельну частку (пай) і зразка Книги реєстрації сертифікатів про право на земельну частку (пай)" (від
12 вересня 1995 р.);

- ЗУ "Про власність" (від 7 лютого 1991 р., визнавалися три форми власності: державна, приватна та колективна);

- ЗУ "Про форми власності на землю" (від 30 січня 1992 р.).

Нестиковка якась виходить: і можна, і не можна...

Серед численних інтернет-матеріалів щодо "земельнообігового" законопроекту деякі я знаходив цікавими, деякі спірними, але під одним заголовком із задоволенням підписалися б Ярослав Гашек та Ільф із Петровим: "В Україні поспішають запровадити ринок землі. Не вистачає лише одного Закону "Про обіг земель сільськогосподарського призначення" (дата публікації - 12 березня 2013 р.). Нібито нічого такого, заголовок як заголовок, якби цю статтю не було опубліковано більш як через два десятки років після початку земельної реформи (1992 р.) і понад десять років після першого запровадження мораторію! Поспішають... І 2001-го (коли було ухвалено ЗКУ та одночасно запроваджено мораторій на продаж земель сільгосппризначення), і 2013-го, коли було опубліковано вищезгадану статтю, і сьогодні - 2016-го - для запуску земельного ринку не вистачає лише одного закону...

Відразу ж слід зазначити, що українські експерти цей законопроект визнали сирим. Щоб оцінити ступінь "сирості", потрібно набратися терпіння та уважно ознайомитися зі ст. 13 "Порядок купівлі-продажу земельної ділянки сільськогосподарського призначення, що перебуває в приватній власності", яка складається з 15 пунктів. Мало того, що в процесі купівлі-продажу задіяні кілька офіційних структур, ще й придуманий двоперіодний цикл продажу строком на три місяці (2+1) - "строк експозиції земельної ділянки - строк дії пропозиції продавця з його продажу або прав на нього на певних умовах".

У законопроекті переспівуються багато пунктів із законів "Про нотаріат", "Про оренду землі", ЗКУ, ПКУ та ЦКУ, які стосуються діяльності нотаріуса, визначення спадкоємців майна, фіскальної політики та ціноутворення тощо. Роздробленість законів, а тим паче протиріччя - благодатний ґрунт для корупції.

У розділі V законопроекту "Заключні та перехідні положення" зазначено, що "цей закон набуває чинності з 1 січня 2016 р.", тобто в дату закінчення дії мораторію згідно з ЗКУ.

Скажу чесно, у мене створюється враження, що ухвалення зазначеного закону відкладалося навмисно, а як інакше пояснити пасивність законодавців? Але, з іншого боку, хочу запевнити читача, що на сьогодні прийняття цього закону, отже, і запуск земельного ринку, було б помилкою більшою, ніж дія самого мораторію!

Автор цих рядків - переконаний прихильник вільних ринкових відносин, це характерна риса та індикатор цивілізованості країни, єдиний правильний шлях подолання корупції. Але відкрити земельний ринок при нинішньому законодавстві було б непоправною помилкою!

Вільний земельний ринок має бути складовою частиною цивільних ринкових відносин: це було б позитивною ознакою державності України як рівноправного члена великої європейської сім'ї (див. мою статтю "Чи закриє очі ЄС на неіснування земельного ринку в Україні?").

Створення Земельного банку

Цікаво, що ідея створення Земельного банку була і в Грузії, але лише на початковому етапі земельної реформи. Постановою КМ Грузії №290 від 10 березня 1992 р. (п. 7) продаж земельної ділянки дозволявся тільки через два роки від дня її одержання, та й то через Земельний банк. Природно, цей пункт, з огляду на його неефективність, так і залишився на папері.

Держзембанк України прожив довше, але виявився таким само невдалим. Він був створений з метою надання сільськогосподарським підприємствам кредитів від Національного банку та безславно проіснував з 7 вересня
2012 р. до 10 вересня 2014-го. Кабінет міністрів України запропонував парламенту реорганізувати та приватизувати Державний земельний банк замість його ліквідації, а статутний капітал у розмірі 120 млн грн повернути до держбюджету (законопроект №3733 від 28 грудня 2015 р.). За словами колишнього міністра Кабінету міністрів Остапа Семерака, Державний земельний банк був створений попереднім урядом "для корупційних схем".

Дивно, що навіть після першого власного прорахунку (якщо хочете - помилки) такий проект знову на порядку денному! Створення земельного банку в Україні буде другою спробою введення додаткового гравця на земельному ринку.

Цій темі, але з іншим осмисленням проблеми, присвячено статтю голови Держгеокадастру Максима Мартинюка "Земельна реформа: компромісний сценарій" (DT.UA №39 від 16 жовтня 2015 р.). Голова Держземагентства вважає необхідною до виходу на ринок тисячі продавців, для альтернативи "великим грошам", присутність державного оператора, який буде викуповувати ділянки за фіксованою ціною "для захисту самих громадян". Він зазначає: "…непоодинокі випадки, коли незговірливого пайовика схиляють (агрохолдинги. - Авт.) до договорів оренди не надто цивілізованими способами". Він також вважає, що людям потрібно дати можливість продати свій пай за ринковою ціною державному оператору, цим виводячи їх з-під тиску агрохолдингів. А в ролі "такого держагента розглядається один із державних банків, які мають у своєму розпорядженні ресурси для викупу наділів", хоча, з огляду на "негативний досвід Земельного банку", сам же голова відомства виражає певні побоювання.

У вищезгаданих висловленнях багато неясного та суперечливого.

То, все-таки, за якою ціною державний оператор буде викуповувати ділянки: за фіксованою чи ринковою? Якщо за фіксованою, то хто буде її встановлювати/затверджувати, і у разі коливання цін на ринку як оперативно можна буде їх коригувати? А якщо за ринковою, то наскільки, з комерційної точки зору, виправданий ризик із боку банку? Якщо врахувати державну бюрократію, то у випадку фіксованих цін важко буде блискавично реагувати на процеси; ринкові тафіксовані ціни будуть розходитися. Це послужить причиною тимчасового припинення частиною власників продажу ділянок, що обов'язково викличе перманентну пасивність/активність на земельному ринку, а це дуже небажано, та й сама ціна буде необ'єктивною. А от купівля ділянок за ринковою ціною майже виключена - оператору навряд чи вдасться викупити стільки ділянок, щоб вплинути на ринок землі (найшвидше, це будуть поодинокі купівлі).

Думаю, що держоператор буде "тягарем" вартості ділянки: природно, банк, нехай і державний, намагатиметься одержати певну вигоду, що автоматично зробить дорожчими ділянки для наступних покупців.

З побоюванням дивлюся й на підбір держагента в особі державного банку: чи був визначений хоча б приблизний бюджет для цієї мети? Викуп усіх наділів абсолютно неможливий, для цього будуть потрібні величезні суми, і, з комерційної точки зору, для банку це непривабливо. А якщо викупи будуть поодинокими, це може послужити приводом для виникнення ще одного корупційного сегмента.

З огляду на безліч питань та об'єктивну реальність, можна з упевненістю сказати: ця ідея від самого початку приречена на провал.

Та якщо пропозиція про створення структури Земельного банку для когось виглядає ідеєю фікс, то можна було б підійти по-іншому. Підсумовуючи дві ідеї - купівля земельних ділянок і надання кредитів фермерам/підприємствам, першу з них як абсолютно безглузду можна відразу ж відкинути. Друга ідея більш перспективна, однак лише із застереженням: навряд чи один банк зможе акумулювати достатньо коштів для цієї мети. Можливо, доцільніше було б задіяти державну цільову програму (скажімо, "Фінансова допомога селу"), завдяки якій фізичні/юридичні особи одержували б пільгові позики від банків, які, зі свого боку, користувалися б пільговими податковими умовами від держави. Але, з огляду на українські реалії, мені здається, що цю ідею важко втілити в життя.

Не варто ще раз наступати на граблі, краще врахувати попередні власні приклади. Якщо не вчимося на чужих помилках, то робімо це хоча б на своїх.