Земельна реформа: компромісний сценарій

1 січня 2016 р. закінчується мораторій на продаж земель сільськогосподарського призначення. У цей день ми можемо прокинутися в іншій країні, яка одержить несподіваний потужний внутрішній драйвер підйому вітчизняної економіки, який спав два десятиліття.

Відповідальність такого кро­ку величезна. Ми маємо відповісти на ключове запитання: як запустити ринок землі і не обезземелити селян? Яку модель цього ринку ми хочемо бачити в Україні? Для Держ­геокадастру останні п'ять місяців були гарячими. Ми провели десятки дискусій і зібрали під своїм дахом найкращі експертні сили програм Євроко­місії та Агентства міжнародного розвитку США, найбільших аграріїв і найсвітліші голови вітчизняної аграрної науки. І, на мій погляд, нам вдалося придумати саме ту архітектуру двоетапної аграрної реформи, яка відповість на всі питання й виклики, що постали перед нами.

У міру наближення дати завершення дії мораторію рівень дискусії в суспільстві стає дедалі гострішим - мітинги сільгоспвиробників під Верховною Радою минулого тижня доводять, що питання з політичних задвірків переміщається в авангард порядку денного.

Не готовий беззастережно підписатися під гаслами, з якими стояли на вулиці Гру­шевського представники АПК, - ідея будь-яких обмежень на трансакції з приватною власністю мені як ринковику та лібералу не близька.

На моє глибоке переконання, доки конкретна ділянка землі не матиме конкретного власника з конкретними ПІБ, доти вона використовуватиметься в "тіні". Однак не виступаю й за повне скасування обмежень - надто високі соціальні ризики такого варіанта запровадження ринку.

Глибоко переконаний, що механічне подовження земельного статус-кво - це найгірший з усіх можливих сценаріїв. Земельні відносини, що застигли на точці розпаювання й мораторію, на сьогодні є закостенілою системою, яка з кожним роком дедалі більше ускладнюється й заплутується.

Практично з 2005 р., коли завершився "кучмівський" етап земельної реформи, у земельних відносинах ніяких системних перетворень не відбувалося.

Ми почали активно розвивати кадастр, потім написали закон про ринок землі, що вмер у парламенті, потім переключилися на Земельний банк, який зараз припиняє своє існування. Більше десяти років тривають такі безсистемні метання.

У результаті до осені 2015-го ми підійшли з нераціонально-ускладненими земельними відносинами, які значною мірою перебувають у "тіні", причому друге випливає з першого. Без змін уже ніяк. І зараз, на піку дискусії про зняття мораторію, це найкращий момент, щоб сформувати цілісне бачення розвитку земельних відносин, підготувати план дій і досягти консенсусу між різними гілками влади, стейкхолдерами, які в цьому процесі задіяні.

У нас є концепція реформування діючої системи. Ми підготували пакет із шести законопроектів, спрямованих на вирішення найгостріших проблем земельних відносин, при цьому намагаючись уникнути ризиковано-радикальних кроків, яким неминуче стало б скасування мораторію.

"Ми" - це фахівці Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, однак при розробці враховувалися думки суміжних відомств, бізнесу, сільгоспвиробників і представників науки. Концепцію реалізовано в шести законопроектах, з яких один - "Про оборот земель" є повноцінним новим законом, інші ж змінюють діючі нормативні акти. Це дає змогу сподіватися на їх проходження в парламенті.

Перше й основне, на що спрямовані запропоновані нами новації, - сприяти подальшому розвитку земельних відносин і спростити процедури оформлення землі, які зараз нераціонально забюрократизовані.

Однак так було не завжди. Мої старші колеги - фахівці-архітектори - розповідали, що на початку 90-х оформлення договору оренди земельної ділянки в місті тривало лише тиждень. Засідання виконкому проходили у разі потреби хоч щодня, фахівці самі робили викопіювання, потім рішення підписувалося у мера.

Єдине, у чому програвали тодішні порядки нинішнім, - це в точності, оскільки GPS та інших подібних технологій просто не було.

Тепер ми досягли космічної точності, але водночас одержали бюрократичні складнощі. В один прекрасний момент законодавець вирішив, що виконкоми - структури корупційно ненадійні, і такі завидні повноваження, як розпорядження землею, потрібно передати місцевим радам. Потім, щоправда, виявилося, що й ради корупційні анітрохи не менше, але повертати ситуацію назад уже не стали - система оформлення земельних ділянок залишилася затягнутою й ускладненою. Для бізнесу це не надто принципові складнощі, оскільки компанії мають можливість найняти фахівців для їх вирішення, але для громадян це справжнє ходіння по муках.

Навіть у найліпших випадках, в окремих обласних центрах, де влада орієнтована на потреби громадян, уся процедура триває півроку. У столиці два роки - це мінімальний термін оформлення земельної ділянки.

Ми пропонуємо спростити систему, зробивши центри надання адмінпослуг (ЦНАП) уповноваженими посередниками між громадянами і чиновниками. Громадянин муситиме прийти в держоргани тільки двічі. Один раз - щоб заявити про своє бажання оформити землю, вдруге - забрати правовстановлюючі документи. У свій перший візит він уповноважує ЦНАП представляти його інтереси на всіх інших етапах, у тому числі для підписання договору й наймання землевпорядної організації. Щоб зняти питання про зловживання, ціни на ключові послуги, наприклад землевпорядні роботи, пропонується зафіксувати. Громадянин знатиме, що й скільки коштує, його не ганятимуть по посередниках, наприкінці всіх процедур він одержить решту. Комісійні ЦНАП в нашому концепті не передбачені - зрештою, він просто робить ту роботу, для якої створювався.

Зараз робота ЦНАП бажає кращого. І справа не в технічній його бідності або поганих побутових умовах, хоча і те й інше мають місце. Насправді в центрі може не бути євроремонту, 30-дюймових дисплеїв і навіть не обов'язкова система електронної черги.

Основне призначення ЦНАП - відокремити чиновника, що надає адмінпослугу, від громадянина, який цю адмінпослугу замовляє, виключаючи тим самим можливість корупції. Я готовий визнати оптимальним будь-який ЦНАП, що виконує цю функцію. Але таких, на жаль, небагато. У міру впровадження спрощеної системи оформлення землі через ЦНАП якість їхньої роботи має підтягтися - ми ініціювали дискусію про це із зацікавленими міністерствами.

З чого почати

Ключове та водночас найскладніше питання в проведенні земельної реформи - це запуск ринку землі. Ми пропонуємо двоетапний варіант. Перший етап - з 1 січня 2016 року - передбачає продаж сільгоспземель державної форми власності.

Завдання першого етапу - згладити цінові коливання, які однозначно будуть рухатися вниз. Перша хвиля буде найбільш масовою з погляду пропозиції, і для неї будуть характерні мінімальні ціни. Запустивши продаж, ми подивимося на поведінку учасників ринку, бенчмаркінг і перевіримо, чи праві експерти, що лякають 300 дол. за гектар, і політики, які обіцяють ціни на рівні 7000 дол./га. Цей етап цікавий ще й тим, що ми одержимо регіональну диференціацію цін, адже вони формуватимуться з урахуванням якості ґрунту, наявності інфраструктури, наприклад осушувальних або меліоративних систем, тощо.

Право на купівлю землі одержать тільки громадяни України. Іноземці та юрособи на цьому етапі виключені з ринку. Коло покупців на перший погляд вузьке, але я прогнозую, що попит буде. Державні землі позбавлені чималої кількості недоліків, які притаманні паям. Починаючи з того, що паї - це частина поля, а в сільгоспвиробництві має цінність саме поле як лот. Державні землі найчастіше є масивом, не поділеним дорогами, і - найголовніше - з одним власником, а не з десятком, з кожним з яких треба домовитися. Як правило, такі масиви прилягають до інших полів, що вже перебувають в оренді агрохолдингів.

Тому агрохолдинги будуть зацікавлені в купівлі державних земель. Але не варто перебільшувати небезпеку, що виходить від них, - великі аграрні компанії нині не є домінуючими в структурі українського аграрного ринку й не становлять загрози; більшу частину ринку займають компанії середнього розміру. Потенційно агрохолдинги можуть бути зацікавлені в купівлі близько
4 млн га землі, що становить 10% земель сільськогосподарського призначення в Україні.

Насправді дискусія про допуск юридичних осіб на ринок досить марна. Іноземці у нас як покупці землі, причому будь-якого призначення, не вітаються.

Чималу кількість разів юрособи з іноземним капіталом намагалися одержати дозвіл Кабміну на викуп землі несільгосппризначення. Мені не відомий жоден випадок, коли такий дозвіл було надано. Закон у теорії це дозволяє, але на практиці норма не працює. Тому не бачу підстав прямо зі старту відкривати іноземцям доступ до купівлі сільгоспземель. Особливо враховуючи, що у нас ворог біля воріт.

Якщо ми побачимо, що модель не спрацює, то постане питання про розширення кола покупців, та все одно зі значними обмеженнями в частині юрисдикції.

Як це працюватиме

Паралельно ми повинні комплексно змінити ситуацію з порядком продажу, зробивши його можливим лише через аукціони. Самі аукціони мають бути прозорими, зручними, із залученням максимальної кількості учасників. Цього можна досягти, тільки перевівши їх в онлайн, на електронний майданчик. Ми зараз саме закінчуємо розробку такого проекту електронних аукціонів за підтримки наших європейських консультантів з проекту Єврокомісії Twinning за іспанським зразком. Це назавжди має зняти питання з прозорістю процедур і доступністю інфраструктури.

Дозволяючи продаж державних земель, ми повинні закрити діри з безаукціонною їх передачею в приватну власність. Перестаньмо вже, нарешті, загравати з громадською думкою і скажімо прямо, що безоплатна приватизація - корупційна діра, цей механізм не стимулює фермерства, він просто дає змогу наживатися чиновникам. Ми пропонуємо скоротити норми безоплатної приватизації під особисте сільське господарство - з нинішніх двох до одного гектара, упорядкувати процес розпаювання земель при приватизації держпідприємств.

Усе це має робитися в умовах децентралізації - це актуальна державна парадигма, і земельна реформа повинна її враховувати. Ми не обговорюємо самої доцільності - це питання закрите, обговорюються лише механізми передачі повноважень місцевим радам розпоряджатися землями й ризики, які при цьому виникають.

Найважливіше запитання при цьому: як створити стимули для місцевих рад активно проводити аукціони? Грошовий фактор при цьому вже перестав бути таким стимулом, тому що після бюджетної децентралізації у них з'явився альтернативний фінансовий ресурс. Наповнивши бюджет, наприклад акцизними надходженнями, у місцевої влади немає стимулу продавати землю, яка раніше була одним з основних джерел надходжень.

Після того, як перший етап пройде успішно, будуть виявлені й нівельовані ризики, а ціна землі підніметься до ринкової, можна буде відкрити доступ на ринок громадянам. Ми прописуємо в законі норму, що певні його статті почнуть діяти з 2019 р. - на нашу думку, це можна вважати робочим варіантом старту повноцінного ринку землі.

На цьому етапі ми знову одержуємо гострий стрибок пропозиції, оскільки на ринок вийдуть тисячі продавців. Але до того моменту на ринку землі вже має бути створений державний оператор, завданням якого буде викуповувати у людей ділянки за фіксованою ціною. Такий гравець необхідний для захисту самих громадян. У нас і зараз нерідкі випадки, коли незговірливого пайовика змушують до договорів оренди не надто цивілізованими способами. А коли на кону стоятимуть великі гроші, то випадки тиску на продавця лише почастішають, тому завжди повинна бути альтернатива. Якщо ми дамо людям можливість продати свій пай за ринковою ціною державному операторові, ми цим виведемо їх з-під тиску агрохолдингів.

На сьогодні у ролі такого держагента розглядається один із державних банків, які мають у своєму розпорядженні ресурси для викупу наділів. З нуля створювати нову структуру, формувати статутний фонд, накачувати туди мільярди просто недоцільно. Ми вже маємо негативний досвід створення Земельного банку, і не хотілося б його повторювати. Держава - це аварійний вихід. Ми чітко будемо відслідковувати умови купівлі/продажу землі та жорсткість поведінки того чи іншого холдингу.

Ще один аспект, що давно потребує врегулювання, - це посилення відповідальності за самозахоплення землі. На сьогодні 20,6% земель не використовуються або використовуються без відповідного земельного оформлення, близько 62 - передані в оренду за договором, а близько 17% - приєднані до приватних фермерських господарств. Ми пропонуємо ніколи раніше не використовувані методи, такі, як конфіскація врожаю, вирощеного на самозахопленій землі, на користь держави, запровадження кримінальної відповідальності юросіб і, нарешті, визначення органу, який може здійснювати контроль над землекористуванням.

Потрібно підняти вартість самозахоплення вище собівартості вирощеного врожаю. "Загарбник" зорав, посіяв, витратив гроші, витратив солярку, гербіциди тощо і в результаті все втратив. Потрапивши одного разу у глибокий мінус, він оформить оренду та справно поповнюватиме бюджет. Але система запрацює тільки в умовах реального покарання й чіткого виконання виконавчою службою своїх обов'язків.

Перелічені новації - найнеобхідніші кроки для того, щоб розморозити земельні відносини й дати стимул до розвитку. Реформи в Україні охоплюють дедалі більше сфер, зміни стають дедалі помітнішими, макроекономічна ситуація поступово стабілізується. Земельні відносини - консервативна ніша, але й тут настав час для змін на краще. Час уже включити цей внутрішній драйвер розвитку нашої економіки. Зараз він як ніколи потрібен і для народу, і для країни.