Як відновити українські дороги: кредити, OPRC і Дорожній фонд

Щовесни українців непокоїть стан доріг. Водії, пасажири і навіть чиновники дивуються: як так сталося, що понад 90% полотна потребує капітального ремонту. Ситуація дійшла до того, що з'являються пропозиції впровадити кримінальну відповідальність для підрядників, які будують дороги незадовільної якості, а потім відмовляються їх переробляти.

Насправді проблема поганих доріг включає багато компонентів, частина з яких поступово вирішуються завдяки застосуванню механізмів міжнародного кредитування, децентралізації, прийняттю нового закону про концесії та іншим заходам. Проте досвід підказує, що проблема якості доріг не зникне лише завдяки точковому розв'язанню розрізнених проблем галузі. Хороші дороги - це завжди результат роботи системи, на запуск і налагодження якої потрібні не один рік і не одна сотня мільярдів гривень.

Сумна дійсність

Розбираючись у причинах занепаду дорожньої сфери, ми говоримо про як мінімум кілька ключових факторів. Найперший - це хронічне недофінансування дорожньої галузі. Найчастіше з мільярдних бюджетів "Укравтодору" безпосередньо на дороги (ямковий, середній і капітальний ремонт, а також нове будівництво) витрачалося в середньому 15–20% бюджету, а у найкращі роки - не більш як 30%.

Далі працювала математика. Якщо до 2018 р. у віданні "Укравтодору" перебувало понад 165 тис. км доріг із твердим покриттям, а найоптимістичніший термін їх експлуатації становив десять років, це означає, що ми мали ремонтувати по 16,5 тис. км полотна на рік для того, щоб наші дороги завжди залишалися в прийнятному стані. Але грошей вистачало лише на 100–1000 км, і за потреб у 15–160 разів більших це не могло не призводити до погіршення якості полотна.

До цього варто додати відсутність пріоритетів у розподілі фінансування. Більшість великих дорожніх проектів не можна виконати за рік. Однак щозими, якраз між будівельними сезонами, приймався новий бюджет. Частими були випадки, коли половину або третину проекту було реалізовано, а далі на нього просто не давали грошей - знаходили важливіші дороги. Врешті-решт це призвело до ситуації, що капітальні ремонти або нове будівництво стали винятками для України. Без прогнозованості і пріоритетності це було безглуздо, адже існувала велика ймовірність викинути гроші на проект, який майже непевно так і не було б доведено до кінця.

Інша причина - це специфічна централізована структура управління дорожнім господарством. Україна є найбільшою за площею країною в Європі. При цьому чиновники "Укравтодору" повинні були з Києва кожен раз визначати, на яких ділянках у Волинській, Луганській або Запорізькій областях потрібен ремонт у першу чергу. По суті, це неможливе завдання, яке необхідно вирішувати тільки на місцях. Так роблять, наприклад, у Німеччині, де саме влада земель приймає рішення щодо ремонту доріг на ввірених їй територіях. Схожу стратегію використовують у США, тому що в країні основна відповідальність за якість доріг лежить на департаментах транспорту штатів.

З 2018 р. в Україні запрацював Дорожній фонд. Також у рамках процесу децентралізації відповідальність за якість багатьох доріг, які раніше перебували у віданні "Укравтодору", перейшла на місцеві органи влади. Проте будівельний сезон уже розпочався, але через перехідний період не всі ОДА змогли вчасно стартувати. Наприклад, їм не зрозумілі формати тендерів або деякі інші процедури. Звичайно, "Укравтодор" проводив тренінги та інші заходи, а також готовий допомагати місцевим фахівцям у реальному часі. Тому є надія, що таким важким буде лише перший рік, і далі ми зможемо побачити нормальні темпи роботи. Щоб до початку майбутнього будівельного сезону вже було визначено дороги, які будуть ремонтуватися, проведено всі тендерні процедури, і підрядники могли відразу приступити до реалізації контрактів.

Ще один фактор, який негативно впливає на якість доріг в Україні, - це перевантажені хури. Важливо розуміти, що будь-яка дорога має закладені характеристики, в тому числі щодо міцності. Але підприємливі логісти у гонитві за прибутками перевантажують хури в 2–3 рази, нещодавно ми змогли зафіксувати антирекорд - при допустимій вазі у 40 т вантажівка везла більш як
200 т продукції. І основними магістралями можуть проїхати тисячі перевантажених хур. Перевантаження транспорту - це пряме порушення закону. Наприклад, у США за цим стежать поліція та інші контролюючі органи, а далекобійники стають на спеціальні ваги щоразу, як отримали новий вантаж. І у разі перевантаження можуть узагалі відмовитися везти ту частину партії, яка виходить за допустимі межі, бо це загрожує їм чималими штрафами. В Україні, натомість, сьогодні практично немає комплексів для зважування автотранспорту. При цьому навіть ідеальна та якісна дорога навряд чи буде здатна пережити рік-два, якщо кожен день нею рухатимуться перевантажені хури.

Нарешті, раніше в Україні не було стратегічного підходу до ремонту доріг. Зазвичай ремонтували найважливіші магістралі, фактично забуваючи про інші дороги. Коли коштів не вистачало навіть на найважливіші дороги, ремонтували лише ті ділянки, які могли. Вже на середньострокових проміжках це призводило до того, що якість дорожнього полотно і головних, і другорядних магістралей суттєво погіршувалася. Втім, сьогодні ситуація починає змінюватися.

depositphotos / kalinovsky

Втішні перспективи

Механізми, здатні якісно поліпшити ситуацію, необхідні вже зараз, бо ще кілька років зволікань можуть призвести до того, що поїздки на автомобілях за межами агломерацій великих міст стануть у принципі неможливими.

Перший механізм, який сьогодні вже чудово зарекомендував себе на різних проектах, - це використання кредитних коштів від міжнародних фінансових організацій, таких, як Міжнародний банк реконструкції та розвитку, Європейський банк реконструкції та розвитку і Європейський інвестиційний банк.

Кредити вирішили відразу кілька проблем. Вони прямо вплинули на фінансування галузі та успішність реалізації конкретних проектів. З'явилася можливість втілювати великі і довгострокові ініціативи, які не можна реалізувати при інших механізмах фінансування. Це стосується, наприклад, обходів населених пунктів, будівництва важливих розв'язок тощо. Підрядник упевнений, що в разі якісного виконання робіт він отримає оплату, і точно не виникне ситуація, коли його проект визнають менш пріоритетним і не профінансують наступного року. Гроші МФО в принципі не проходять через "Укравтодор", а надходять від цих організацій до підрядника після того, як буде підтверджено якісне виконання робіт останнім.

Також кредити МФО змусили Україну застосовувати міжнародні правила торгів, які унеможливлюють маніпуляції на етапі проведення торгів, реалізації проектів та оцінки успішності робіт. Усе відбувається в рамках заздалегідь визначених і прозорих процедур. Що стосується якості виконуваних робіт, то її підтверджує не тільки "Укравтодор" (який раніше фактично перевіряв сам себе), а й міжнародна інжинірингова компанія.

У свою чергу, прозорі правила торгів почали залучати на український будівельний ринок іноземні фірми. Наприклад, нещодавно 50 компаній, тільки сім з яких - українські, виявили бажання взяти участь у торгах для реалізації контрактів у рамках проекту "Пан'європейського коридору", що передбачає ремонт ділянок траси Київ-Чернігів-Нові Яриловичі. Загалом географія потенційних учасників украй велика: 14 компаній - це фірми з Туреччини, 10 - з Китаю, чотири - з Азербайджану, три - з Італії, по дві компанії з Казахстану і Білорусі і по одній з Литви, Македонії, Вірменії, Ірану, Німеччини, Польщі, Грузії та Індії. Для порівняння, на найбільші проекти, які реалізуються за кошти з державного бюджету, зазвичай подають заявки не більш як дві-три компанії.

Прихід іноземців на ринок стимулює конкуренцію, яка змушує змінюватися і вітчизняні компанії. Сьогодні їм уже невигідно інвестувати гроші в розвиток будь-яких неформальних зв'язків із чиновниками, бо компанії змушені вкладати кошти в купівлю сучасної техніки і навчання своїх інженерів нових технологій, аби витримати конкуренцію з іноземцями.

Другий механізм - це децентралізація дорожньої сфери та запуск Дорожнього фонду. У 2018 р. до Дорожнього фонду надійде 50% акцизів від нафтопродуктів і автомобільного пального, а вже у 2020 р. Дорожній фонд акумулює 100% відповідних зборів. Далі ці гроші розподілятимуться між "Укравтодором", на балансі якого залишилося близько 50 тис. км доріг державного і міжнародного значення, а також ОДА, які стали балансоутримувачами 120 тис. км місцевих доріг. Оскільки "дорожня" децентралізація тільки почалася, сьогодні ОДА не можуть вчасно провести тендери і забезпечити швидке виконання ремонтів. Проте вже через кілька місяців ситуація може змінитися, а 2019-го ОДА будуть повною мірою використовувати доступний їм механізм. За рахунок того, що на місцях легше визначити пріоритетні напрямки, поступово відбуватиметься ремонт саме тих доріг, які найбільш важливі для регіонів.

Ще один фактор - упровадження системи вагового контролю. Сьогодні це один із наріжних каменів успіху реформування дорожньої сфери. Справа в тому, що можна побудувати будь-яку дорогу, однак вона все одно зруйнується раніше гарантійного терміну, якщо нею щодня їздитимуть сотні машин, що порушують вагові норми. В Україні необхідно впроваджувати практику вагового контролю і запроваджувати великі штрафи для порушників, тільки це змусить підприємців думати про оптимізацію логістичних ланцюгів.

Інший важливий компонент - поліпшення якості утримання доріг. Наприклад, сьогодні в рамках спільних проектів з МФО ми вже успішно реалізовуємо контракти OPRC (Output and Performance-based Road Contract), коли підрядник не лише відновлює дорогу, а й займається її поточним утриманням. Якщо на полотні з'являються ями, підрядник повинен їх якомога швидше ліквідувати, інакше на нього чекають серйозні штрафи. Раніше це були лише пілотні проекти, втім, вони стали настільки успішними, що зараз усі усвідомили необхідність віддавати утримання доріг приватним компаніям, які будуть не тільки будувати, але і зберігати полотно.

Нарешті, істотним позитивним фактором можна вважати прийняття в першому читанні нового проекту закону про концесії. Після того, як проект буде доопрацьований та остаточно прийнятий, уже в середньостроковій перспективі в Україні можуть з'явитися платні дороги, на будівельний ринок України можуть зайти американські та європейські компанії, з'явиться конкуренція і, відповідно, якість ремонтів підвищиться. Але це лише перспективи, і аби їх втілити, необхідно докласти чимало зусиль. Наразі ж стан доріг в Україні найчастіше є критичним.

Звичайно, вже можна побачити деякі позитивні зрушення і щодо співпраці з МФО, і щодо підписання контрактів OPRC, але подальшу роль у відновленні дорожнього господарства України мають відіграти Дорожній фонд, децентралізація і концесії. Якщо всі ці складові спрацюють на відмінно, лише через 5–7 років стабільного фінансування та якісної роботи ми зможемо говорити про серйозні позитивні зрушення в дорожній галузі, які сприятимуть інтеграції України в загальноєвропейську дорожню систему.