Дорожній фонд і децентралізація: виклики та перспективи

З 1 січня в Україні почав працювати Дорожній фонд. Його головна мета - зробити фінансування дорожньої галузі прозорим і прогнозованим. Також відбулася децентралізація дорожньої сфери: тепер "Укравтодор" відповідає за 50 тис. км державних доріг, а органи місцевої влади - за 120 тис. км місцевих доріг. Отже, цілком імовірно, що вже в найближчій перспективі українські дороги очікує якісний ривок уперед. І замість напрямків автомобілісти спочатку отримають полотно гідної якості, а згодом і автобани.

Дорожній фонд: для чого не поспішати?

Закон, необхідний для створення Державного дорожнього фонду України, Верховна Рада проголосувала 17 листопада 2016 р., намітивши безпосередній запуск нової структури з 1 січня 2018-го.

У 2018 р. до Дорожнього фонду піде 50% надходжень від акцизів на паливо, спеціальних мит і штрафів за такі порушення, як перевищення ліміту ваги. Далі цей показник збільшиться до 75%, а в 2020 р. до Дорожнього фонду надійдуть уже 100% відповідних зборів.

Перше і, фактично, ключове запитання: навіщо потрібно таке зволікання, якщо Дорожній фонд - украй важлива та корисна ініціатива? Насправді Україна поки що не готова освоювати десятки мільярдів гривень на рік на ремонт і будівництво доріг. Наприклад, навіть у рамках кредитних угод із міжнародними фінансовими організаціями, такими, як МБРР, ЄБРР та ЄІБ, наша країна систематично недовибирає доступні кошти.

Іноземний кредитор платить підряднику за роботи тільки в тому разі, якщо вони були виконані, а також схвалені незалежним перевіряльником-інженером. Однак у нас аж до останнього часу існувала практика, коли на момент підписання кредитної угоди не було проведено жодних підготовчих робіт.

Спочатку Україна отримувала доступ до грошей, а вже потім розроблялися проекти ремонту або будівництва доріг, запускалися процедури щодо землевідведення та інші ключові процеси, без яких неможливо розпочати ремонт або будівництво дороги. Також у цей період проводився тендер. Тому цілком реальним виглядав сценарій, коли підрядник міг здати перший відрізок робіт через кілька років із моменту надання доступу до кредитних ресурсів.

Звичайно, такий підхід є згубним для галузі, і його необхідно змінювати. Процес уже запущено, але навіть сьогодні наша країна може виявитися не готовою до річних вливань у дорожню інфраструктуру на рівні майже 100 млрд грн. Просто тому, що освоєння цих коштів потребує виконання цілого ряду бюрократичних процедур, які не можна обійти або скоротити інакше, як попередньою ретельною підготовкою.

У 2017 р. Україна вже показала, наскільки автодорожня галузь здатна працювати за умови наявності фінансування більшого, аніж нічого. По суті, це була перша перевірка системи та її тестування до повномасштабного запуску, який заплановано на 2018 р. А далі в планах тільки нарощувати оберти.

При цьому значення самого Дорожнього фонду важко переоцінити. Справді, дорожня галузь в Україні завжди фінансувалася за залишковим принципом. Так, у віданні "Укравтодору" до 2018 р. перебувало близько 170 тис. км доріг державного та місцевого значення.

Однак ось проста арифметика. Після капітального ремонту (навіть якби його провели) термін служби дороги при належному утриманні (навіть якби воно було) становить лише близько десяти років. Відповідно, якщо взяти середній сценарій і лагодити по 1500 км на рік, вийде
15 тис. км доріг у нормальному стані. З яких 1,5 тис. км потребуватимуть ремонту вже на наступний рік. Іншими словами, максимальний позитивний показник - це 8,8% нормальних доріг. Але оскільки 1500 км не ремонтувалися щороку, врешті ми отримали ситуацію, коли понад 95% усіх доріг в Україні перебувають у незадовільному стані.

Інша арифметика - це аналіз навіть рекордних бюджетів "Укравтодору". Коли уважно подивитися на існуючі мільярди, виявиться, що більша частина грошей іде на погашення раніше взятих зобов'язань. Як перед іноземними кредиторами, так і перед компаніями-підрядниками.

Наприклад, цього року "Укравтодор" віддавав борги, в тому числі компаніям, які будували і ремонтували дороги до Євро-2012. Проблема в тому, що зовсім невелика кількість фірм готові будувати дороги без стовідсоткової впевненості, що їм узагалі заплатять за роботи. Якщо ми говоримо про термін у п'ять років, то будь-яка дебіторська заборгованість за цей період уже давно має бути списана, як безнадійна. Таким чином, компанії-підрядники часто ризикують, і ніщо не гарантує їм погашення всіх зобов'язань.

З іншого боку, у нас також є кейси й прогнозованого будівництва, яке відбувається за гроші МФО. Структуру розрахунків у рамках проектів побудовано таким чином, що кредитні кошти навіть не потрапляють в "Укравтодор", а розрахунок відбувається між підрядником і банком-кредитором. Як результат, замість звичних 1–3 учасників тендерів приходять по 20–30 компаній, серед яких багато іноземних представників. Приміром, не так давно кілька контрактів виграли китайці - вперше за всі роки незалежності України китайський підрядник ремонтуватиме ділянку дороги.

Насправді компанії з усього світу приваблює саме прогнозованість. Проект точно буде оплачений, адже кошти на нього виділяються незалежно від політичних рішень або бажань.

Приблизно такий же ефект дасть Дорожній фонд. Тут ключовим є те, що фонд цільовий. Справа в тому, що кошти цільових фондів не можна витрачати інакше, ніж їх спрямовування за призначенням. Коли визначено джерела фінансування, їх обсяг, а також запроваджено обов'язковість надходження коштів із джерел до окремого фонду, проекти набувають належного ступеня надійності.

Раніше цілком імовірною могла бути ситуація, коли контракт, умовно, був розрахований на три роки, а його вартість становила 1,05 млрд грн. Приймемо, що роботи виконувалися рівними відрізками щороку.
І от спочатку підряднику надійшло 350 млн грн, але потім фінансування на всю дорожню галузь скоротилося. Як результат, проект усе ще триває, але за другий рік підрядник отримує 100 млн грн, бо більше просто немає. У третій рік ситуація трохи поліпшилася, і після завершення проекту підрядник отримав 200 млн грн. Та в підсумку замість 1,05 млрд компанія виручила лише 650 млн, і ще 400 млн їй заборгували. Але ж бізнесу потрібно погасити всі кредити, викупити техніку або повернути її з відповідними платежами. Далі сталася криза, і платежі надходили по 50 млн грн на рік. Коли залишилося 300 млн, курс гривні просів у три рази. У сухому залишку підрядник, який відпрацював один раз, навряд чи захоче відновлювати співпрацю на аналогічних умовах удруге. Звідси і ключова проблема відсутності нової крові в будівельній галузі.

У свою чергу, Дорожній фонд дає можливість прогнозувати фінансові надходження на рік, два або навіть п'ять років наперед. Підрядник точно впевнений, що з ним розрахуються вчасно і в повному обсязі. А дорожники можуть планувати ремонти в стратегічному аспекті на 5–10 років замість посезонного латання ям.

Децентралізація доріг: знати кожного в обличчя

Інша важлива реформа - це децентралізація дорожньої галузі. З 2018 р. "Укравтодор" відповідатиме приблизно за 50 тис. км доріг переважно національного і міжнародного значення. При цьому 120 тис. км доріг перейшли в зону відповідальності органів місцевої влади. На них виділяється 35% Дорожнього фонду, що пропорційно розподіляються між областями.

Насправді це максимально логічний підхід. З Києва дуже важко зрозуміти, які дороги потребують ремонту в області передусім. Особливо, якщо це відносно невеликі, але важливі ділянки місцевого значення.

Також раніше у людей не було фактичних механізмів, як змусити шляховиків відремонтувати той чи інший відрізок траси. Наприклад, вмовити Київ відремонтувати дорогу між двома селами було складно та потребувало чимало часу. Але сьогодні це питання буде вирішуватися на місцях, відтак, швидше та ефективніше, бо представники місцевої влади зацікавлені у тому, щоб виконати взяті перед громадою зобов'язання.

Представники місцевої влади, з одного боку, значно краще поінформовані про справи свого регіону, ніж чиновники із Києва. З іншого - люди нарешті зможуть особисто контактувати з особами, відповідальними за стан автомобільних доріг, впливати на їх рішення та безпосередньо контролювати виконання.

Звичайно, спочатку таке рішення викликало серйозні хвилювання в областях. Багато хто переймався, що облдержадміністрації не впораються з тими завданнями, вирішення яких на них планували покласти. Але "Укравтодор" провів чимало семінарів, на яких пояснював місцевим чиновникам усі аспекти децентралізації, і планує продовжити цю роботу. Зрештою, децентралізований підхід виправданий, у тому числі і прикладами держав з набагато кращою якістю дорожнього полотна, ніж в Україні.

Так, у США в кожному штаті ремонтом та утриманням доріг займаються окремі департаменти транспорту (DOT). Вони встановлюють нормативи, проводять тендери і вирішують інші питання, пов'язані з підтриманням якості полотна. На федеральні хайвеї 70% коштів беруть із податків, в основному закладених у ціну палива. Решта коштів надходить від податків на транспортні засоби, випуску облігацій та з інших джерел. Також у США є платні дороги, проїзд якими обходиться від 1,5 до кількох десятків доларів. Такий підхід дає свої плоди - країна прокладає автостради, вартість милі полотна на одній смузі яких коливається від кількох мільйонів до сотень мільйонів доларів. Зате термін служби без капремонту доходить до 35–40 років.

У Німеччині дорожня галузь також децентралізована, і велику частину питань віддано у відання дорожніх адміністрацій земель. Один кілометр автомагістралі обходиться німцям у середньому в 27 млн євро. Серед джерел фінансування - гроші, закладені у вартість палива, плата за реєстрацію транспортних засобів, а також плата, яка збирається із вантажівок. У країні розробляються стратегічні плани на десять років, тактичні на п'ять років, а також оперативні на рік з ремонту та будівництва всіх автомобільних доріг. Усе це дало життя німецькому автобану, який сьогодні є справжнім брендом, що говорить про виключно високу якість полотна.

Децентралізація і прогнозованість для дорожньої галузі, яких буде досягнуто вже цього року завдяки Дорожньому фонду та розподілу повноважень між "Укравтодором" та областями, створять міцне підґрунтя для подальшого розвитку галузі. І тоді через 5–7 років Україна зможе реально інтегруватися в європейську транспортну мережу. А українці почнуть думати про автомобільні подорожі, як про веселі пригоди, а не про болісну неминучість.