Як уряди перетворюють бюджетний пасок на зашморг

або ЧИ МОЖЕ БЮДЖЕТНИЙ СЕКВЕСТР БУТИ ТОЧКОЮ ЗРОСТАННЯ?

Прийнятий парламентом "з голосу" 29 грудня 2014 р. фінплан України на 2015-й для громадян означає максимальне затягування пасків. Так само вчинили уряди деяких європейських країн під час економічної кризи, що розгорнулася восени 2008 р. Але чи є такий шлях гарним рецептом для України? Спробуємо з'ясувати на прикладі інших держав.

Украй складна економічна ситуація змусила уряди більшості країн ЄС у 2009 р. нарощувати державні видатки за рахунок боргів, прагнучи в такий спосіб стимулювати відновлення економічного зростання. Це був очікуваний хід, прописаний у підручниках: під час економічного спаду на тлі зниження доходів держава повинна збільшувати видатки (зокрема, через нарощування боргів) і знижувати доходи і таким чином стимулювати відновлення економічного зростання. Відповідними були і рекомендації МВФ європейським країнам у той час.

Однак нині, через глобальний характер кризи, позичати стало складніше, кредитори воліють мати справу з багатшими країнами-позичальниками з "ядра" ЄС. Тож уряди менш успішних країн, щоб отримати доступ до нових кредитів, перейшли до політики суворої бюджетної економії, тобто почали скорочувати видатки та нарощувати доходи за рахунок збільшення податкового тиску.

Нині на перших шпальтах європейських видань - Греція, котра залучила кредити в обмін на режим суворої "бюджетної економії" й тепер залишилася сам-на-сам зі своїми проблемами. Греції необхідний короткостроковий кредит бодай до літа, щоб уникнути ще більш серйозного секвестру.

Уряд України також обрав цей шлях?

Чи є економія панацеєю?

На жаль, політика затягування пасків під час кризи не була успішною для багатьох країн, вона лише посилила спад. Так, у Австрії, Бельгії, Фінляндії, Франції, Німеччині, Нідерландах ознаки рецесії з'явилися вже у 2012 р. і були пов'язані радше із загальним погіршенням економічної ситуації в Європі та світі. А от у Португалії, Ірландії, Греції та Іспанії економічні труднощі почалися саме тоді, коли уряди змусили громадян максимально заощаджувати.

За оцінками аналітиків Берлінської школи економіки і права, протягом 2013–2020 рр. саме жорстка фіскальна політика в єврозоні щороку "з'їдатиме" в середньому 3% ВВП. Для п'ятірки з PIIGS (Португалія, Ірландія, Італія, Греція, Іспанія) цей показник становитиме 4–11%.

Посилюючи податковий тиск, держава погіршує умови ведення бізнесу, якому й так несолодко через падіння платоспроможного попиту. До того ж держави виявилися неготовими замістити падіння приватного сектора і запропонувати масштабні інвестиційні проекти, які створили б робочі місця і в такий спосіб наростили ВВП.

В умовах ринкової економіки ринок праці еластичний. Це означає, що в середньостроковій перспективі через бюджетну економію чисельність робочої сили в єврозоні може скоротитися на 2% (3 млн чол.), в Ірландії та Греції цей показник може становити 5%. Зростання безробіття означає подальше зниження споживчого попиту та збільшення (а не зниження) соціальних видатків: соціальні виплати, хоч і зменшені, державі все ж доводиться виплачувати.

Через падіння економіки продовжує зростати бюджетний дефіцит і державний борг - податків надходить дедалі менше, а жити все одно на щось треба. Так виникає зачароване коло, кожен виток якого тільки погіршує стан справ в економіці. На це накладається соціально-політична нестабільність: у країнах ЄС, які випробували рецепт бюджетної економії, уряди за останні кілька років постійно змінювали один одного, а в країнах чимдалі активізувалися соціальні протести.

Греція: як стрімко накопичити борг у 320 млрд євро, або 175% ВВП

У Греції рецепти суворої бюджетної економії почали впроваджувати раніше за інших. 9 лютого 2010 р. парламент схвалив перший пакет антикризових заходів, щоб заощадити 0,8 млрд євро і залучити кредит у 80 млрд євро. Для цього уряд Греції заморозив зарплату чиновникам, на 10% зменшив премії, знизив зарплати бюджетникам, виплати за понаднормову роботу тощо.

Майже через два місяці було прийнято другий пакет на 4,8 млрд євро: ще на 30% було зменшено різдвяні та великодні премії, в бюджетному секторі премії додатково знизили на 12%, а зарплати в усіх галузях - на 7%. Було збільшено ставки ПДВ з 4,5–9–19 до 5–10–21% (ставки ПДВ були різні залежно від категорії продукції, приміром, якщо для якоїсь продукції діяла ставка 4,5%, то тепер вона становитиме 5%) залежно від категорії товарів і послуг. Проте вже в квітні 2010 р. стало очевидним, що вжиті заходи не працюють, тож уряду Греції довелося просити допомоги в міжнародних кредиторів. У травні 2010 р. новостворена "трійка" фінансових донорів (Єврокомісія, Європейський центральний банк і МВФ) прийняла рішення про виділення допомоги Греції в розмірі 110 млрд євро: 80 млрд двосторонніх кредитів від країн ЄС (пізніше ця сума знизилася на 2,7 млрд, коли Словаччина відмовилася брати участь у програмі, а в Ірландії та Португалії також почалися проблеми) і 30 млрд - від МВФ.

Тоді ж Греція отримала перший транш - 20 млрд євро. Ці гроші в обмін на подальше посилення жорсткої бюджетної політики вже в червні 2010 р.спонукали уряд Греції прийняти третій пакет заходів економії. Було заплановано знизити зарплати бюджетникам додатково на 8%, встановити податок на високі пенсії, додатково оподаткувати прибуток, на 10% підвищити мито на імпорт авто. Ставки ПДВ знову підвищили - цього разу до 5,5–11–23%. Крім того, на 10% зросли ставки податків на предмети розкоші, а також алкоголь, тютюн і пальне. Було спрощено процедуру звільнення й організації понаднормової роботи на підприємствах. Пенсійний вік для жінок зрівняли з пенсійним віком для чоловіків (65 років); було прийнято рішення пов'язувати надалі пенсійний вік з тривалістю життя у країні. Також уряд вирішив приватизувати держпідприємства: їх кількість мала скоротитися з 6 до 2 тис.

Під час прийняття цього пакета відбулися загальнонаціональний страйк і масові протести: кілька людей загинуло, ще більше постраждало, але уряд не змінив своїх намірів. У вересні 2010 р. Греція отримала другий транш від "трійки" на 6,5 млрд, відтак, за підсумками року бюджетний дефіцит скоротився-таки з 15,8 до 10,7% ВВП. Але сам показник ВВП тільки пришвидшив падіння: у 2009 р. економіка Греції скоротилася на 4,4%, у 2010-му - вже на 5,4%. Скоротився і обсяг інвестицій в основний капітал, що є основою для економічного зростання у майбутньому. Держборг зріс зі 126,8 до 146% ВВП. При цьому зменшити обсяг соціальних виплат не вдалося - вони зросли з 17,6 до 17,8% ВВП.

На початку 2011 р. Греція отримала третій і четвертий транші кредиту на загальну суму
17,4 млрд євро. А в червні того ж року, після перестановок в уряді, в розпал масових протестів і 24-годинного загального страйку, довелося планувати черговий, п'ятий, пакет заходів економії. У ньому було передбачено приватизацію на 50 млрд євро та підвищення податків. Зокрема, зросло оподаткування особистих доходів у розмірі понад 8 тис. євро на рік, знову підвищили ставку ПДВ, цього разу для будівельного сектора, також був запроваджений додатковий податок на боротьбу з безробіттям у розмірі 2%. На початку липня 2011 р. Греція отримала п'ятий транш, але в серпні були опубліковані свіжі дані, згідно з якими доходи держбюджету неухильно падали - цього разу на 1,9 млрд євро. Видатки зросли на 2,7 млрд євро.

Також загострилася і політична криза: прем'єр-міністр Йоргос Папандреу в листопаді 2011 р. подав у відставку. Йому на зміну прийшов коаліційний тимчасовий уряд "національної єдності". Попри шостий грудневий транш від "трійки", дефіцит бюджету за підсумками 2011 р. знизився лише на 1%. Зате держборг зріс до 171,3% ВВП, а сам ВВП продовжив падіння (цього разу на 8,9%). Збільшилися рівні бідності та безробіття, а разом з ними і частка соціальних видатків у ВВП (див. рис. 1).

У лютому 2012 р. новий уряд домовився про укладання другої програми допомоги з боку "трійки", що передбачає кредитування на 100 млрд євро і списання 50% боргів перед приватними кредиторами. Заради цього було прийнято п'ятий пакет заходів бюджетної економії: мінімальну зарплату знизили на 22%, річну премію ("13-та зарплата") було повністю скасовано. У держсекторі вирішили до кінця року скоротити 15 тис. робочих місць. Пенсійні виплати, видатки на охорону здоров'я та оборону теж скоротили, процедуру звільнення і скорочення зарплати на підприємствах спростили. Прийняття цих законів супроводжувалося новою хвилею стихійних мітингів: протестувальники палили магазини в центрі Афін, понад 120 людей постраждали.

Уже в жовтні 2012-го знадобилося приймати шостий пакет економії: далі скорочували пенсії (на 5–15%), пенсійний вік знову підняли (до 67 років), зарплату держслужбовцям і бюджетникам знову знизили (на 20–30%). За підсумками 2012 р. дефіцит бюджету ще трохи знизився, але ВВП, як і раніше, падав разом з іншими макроекономічними та соціальними показниками.

У 2013 р. уряд Греції провів через парламент уже сьомий пакет заходів бюджетної економії: цього разу у держсекторі скоротили ще 15 тис. робочих місць, рівень держвидатків серйозно зріс, а з ним - і дефіцит бюджету. Кількість зайнятих знизилася до 52,9% від працездатного населення, серед молоді рівень безробіття уже перевищив 50% (див. рис. 2).

Лише у другій половині
2014 р., через рік після прийняття останнього пакета заходів економії, ВВП показав тенденцію до зростання. Зрозуміти, наскільки стабільною може бути ця тенденція, не встигли. Проте очевидно, що політика бюджетної економії допомогла Греції загальмувати зростання бюджетного дефіциту ціною значного поглиблення економічного спаду і соціальної напруги.

На цьому тлі на виборах 25 січня 2015 р. греки проголосували за політичну силу, яка публічно виступає проти продовження "лікування" економіки цієї країни кредитами "трійки" донорів - ЄС, Європейського центробанку та МВФ (див. DT.UA №3 від 30 січня 2015 р., "Греція: "Троянський кінь" Росії в ЄС?").

Перше, що зробили новообрані політичні лідери Греції - коаліція проросійських лівих сил Syriza, - заявили про відмову від співпраці з "трійкою" донорів, зокрема з МВФ. Далі - гасла про вимоги "списання" боргів Греції. Хоча б частини з 320 млрд євро (175% ВВП) накопиченого урядами Греції зовнішнього боргу.

Міжнародні кредитори запропонували Греції реструктуризувати кредит, хоча переговори ще толком і не розпочалися. "Якщо ми спишемо (Греції) частину заборгованості, це подасть дурний приклад Португалії та Ірландії, Кіпру та Іспанії", - заявив єврокомісар Гюнтер Еттінгер.

Брати по бідності

У Ірландії проблеми розпочалися, коли уряд вирішив видати держгарантії за великими боргами приватних банків. Відтак, проблеми фінустанов стали загальнодержавними: держборг, що раніше не перевищував 40% ВВП, тепер досягнув показника100% і продовжував зростати.

Експортоорієнтована Ірландія, здавалося б, мала шанси на успішне втілення політики бюджетної економії. Загальний обсяг таких заходів протягом 2008–2015 рр. становив 20% ВВП. Дві третини цієї суми припало на скорочення видатків, третина - на зростання податкових надходжень, але було вирішено не чіпати найнижчої в ЄС ставки податку на прибуток (12,5%).

Головним елементом бюджетної економії стало скорочення соціальних видатків і заробітних плат бюджетників у 2009–2010 рр. - на 15%. У приватному ж бізнесі на початку кризи ситуація була трохи кращою: експортні галузі живив відносно стабільний попит на зовнішніх ринках, підприємства, які працювали на внутрішній, воліли скорочувати штати, а не зарплату.

Результат не забарився - рівень безробіття протягом 2008–2010 рр. збільшився з 6,4 до 14%, з поглибленням кризи зростала і частка безробітних, що не могли знайти собі роботу понад рік. У 2010 р., щоб не допустити загострення ситуації на ринку праці, уряд домовився із профспілками: не знижувати зарплат, а працівники натомість відмовлялися від страйків.

З грудня 2010 р. з Ірландією, подібно до грецького сценарію, почала працювати "трійка" кредиторів, однак на цьому етапі проявилися перші наслідки політики економії - значне падіння доходів (для найбідніших 10% - на чверть, для найбагатших 10% - на 5%) і зростання рівня бідності. Дефіцит бюджету та рівень державного боргу значно перевищували ліміти ЄС. Проте завдяки зниженню доходів населення за наявності домовленостей із профспілками, відкритості еміграційного клапана для "спуску пари" експортна орієнтованість економіки сприяла тому, що політика бюджетної економіки не мала для Ірландії таких катастрофічних наслідків, як у Греції.

В Італії фіскальну консолідацію почали зі зростання податків (ПДВ, податку на нерухомість). Щоб запобігти махінаціям під час держзакупівель, процедури уніфікували та централізували, тепер цим займається одне держагентство, було проведено оптимізацію держапарату, збільшено пенсійний вік для жінок. У результаті заходів економії заробітні плати знизилися до 25-річного мінімуму. Однак попри зростання соціальної напруги та політичну нестабільність (країна пережила низку урядових відставок), Італії вдалося досягти прийнятного показника бюджетного дефіциту (3%).

Іспанії довелося пережити найбільші шоки на ринку праці, бо перед кризою, у 2008 р., значна кількість людей було зайнята у будівельній галузі. Через падіння галузі також знизилися доходи держбюджету. З 2009 р. уряд Іспанії здійснював політику бюджетної консолідації: піднімав ставки ПДВ у два етапи, акцизів, податків на заощадження. Але загалом заходи бюджетної економії в Іспанії були значно менш масштабними, ніж у Греції.

У Португалії, подібно до сучасної України, однією з головних проблем було накопичення дисбалансів, зокрема зовнішньоторговельного та дефіциту платіжного балансу. Це стало структурною особливістю економіки країни, зазвичай уряд вирішував її періодичною девальвацією національної валюти. Але цей інструмент став недоступний із запровадженням євро у 1999 р.

Щоб вирівняти дефіцит бюджету, було підвищено ставки ПДВ (у два етапи), податку на нерухомість і на прибуток. Бюджетникам знижували зарплату, а вчителів навіть скорочували. Попри те, що до 2010 р. ВВП Португалії показував зростання, вже з 2011-го економіка увійшла в рецесію.

Як Україні
не стати Грецією

Більшість економістів одностайні: програми бюджетної економії тільки поглиблюють спад. Це визнали і в МВФ уже в жовтні 2012 р.: "Занадто швидке скасування фіскальних стимулів (зниження податкових ставок, податкові канікули, скорочення внесків до соціальних фондів) у країнах, де виробництво і без того скорочується, може продовжити рецесію, не забезпечуючи очікуваної бюджетної економії. Це особливо справедливо, якщо консолідація (зменшення дефіциту бюджету) зосереджена на урізанні державних видатків і якщо масштаб консолідації значний", - визнав Олів'є Бланшар, головний економіст МВФ.

"Загалом під час спаду бюджетна економія подовжує страждання, набагато сильніше, ніж під час буму", - підтверджують економісти Федерального резервного банку Сан-Франциско і Каліфорнійського університету в дослідженні 2013 р.

На думку багатьох авторів, при плануванні програм економії МВФ серйозно прорахувався з мультиплікаторами, тобто з тим, який ефект для економіки матиме скорочення видатків або зростання доходів бюджету на один євро. Вважали, що показник мультиплікатора становить 0,5: тобто 1 євро економії "скоротить" економіку лише на 50 центів. Останні дослідження, зокрема "Бюджетна економія, економічне зростання і мультиплікатори" професора Гринвічського університету Девіда Холла, показують, що реальний розмір мультиплікаторів насправді вищий - 1,2–1,5.

Економісти Університету Джонса Хопкінса і МВФ, проаналізувавши історію фіскальної консолідації в 17 країнах протягом 1978–2009 рр. у своєму дослідженні "Ефекти розподілу при фіскальній консолідації" (2013 р.), дійшли висновку: така політика призводить до значного і тривалого зростання нерівності. Перш за все знижуються доходи найманих працівників, тоді як прибуток і рента страждають менше.

За словами інших дослідників, згладити негативний ефект допомагає вжиття заходів, які почнуть діяти не відразу, а у віддаленому майбутньому, коли економіка вже буде відновлюватися. Наприклад, прив'язка пенсійного віку до очікуваної тривалості життя в країні або зміна правил використання соціальних програм.

Щодо ринку праці, то, на думку економістів Автономного університету Барселони, Європейського університету та Афінського університету економіки і бізнесу, доцільніше економити шляхом зниження зарплат у держсекторі, але не масових звільнень. Останні скорочують кількість зайнятих членів домогосподарства, знижуючи приватне та інвестиційне споживання.

Існує й протилежна думка. Іван Міклош, колишній віце-прем'єр з питань економіки і екс-міністр фінансів Словаччини, вважає, що саме скорочення держапарату - один із необхідних кроків бюджетної консолідації в Україні. Цим шляхом ішла Словаччина, коли проводила ринкові реформи.

Приміром, у словацькому Мінфіні за часів Міклоша було скорочено 30% робочих місць, узагалі скасовано одну ланку менеджменту, а надлишок робочої сили загалом у держапараті, за його оцінками, тоді досягав 15–20%. В Україні ж потреба в скороченні держапарату, за оцінками експертів, становить 10–50%. Частину заощаджених коштів від скорочення чиновників Міклош вважає доцільним витратити на підвищення заробітних плат ключовим фігурам у секторах, котрі і будуть впроваджувати реформи. Разом з дерегуляцією (зокрема, ліквідацією контролюючих органів) цей захід також поліпшить бізнес-клімат.

Окрім скорочення держапарату, одним із найважливіших заходів бюджетної консолідації, на думку словацького реформатора, має стати зниження "енергетичних субсидій" за рахунок підвищення цін на енергоносії (зокрема, газ). Заощаджені кошти доцільно витратити на фінансування заходів адресної підтримки, а також на кредитні програми підвищення енергоефективності.

Третє джерело консолідації - пенсії. Нині їх частка у ВВП України становить 16%, тоді як у інших європейських країнах - 8–10%. Ресурс скорочення - високі пенсії номенклатури та підвищення пенсійного віку, непопулярний, але необхідний крок, який зробили всі країни перехідного періоду.

На думку аналітиків Інформаційної кампанії "Сильніші разом!", сьогоднішня Греція - ілюстрація неефективності політики бюджетної економії вкупі із нарощуванням державного боргу без одночасної політики реіндустріалізації та стимулювання економіки. Строк поточної угоди Греції з кредиторами закінчується 28 лютого, й подальші перспективи країни примарні. Звикла до кредитних вливань країна вже не може самотужки дати раду глибоким економічним проблемам і диспропорціям та домовитися з кредиторами. Греки вважають, що з них досить заходів економії, а кредитори все ще не готові надавати кредити на інших умовах.

Досвід європейських країн у часи кризи свідчить: очевидні рішення (збільшувати податки, зменшувати видатки) не працюють. У випадку України антикризовий рецепт ще простіший: впроваджувати ринкові реформи та зменшувати видатки на неефективний держапарат. Щоправда, ці заходи потребують політичної волі та суперечать популістським настановам багатьох вітчизняних політиків.